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建设项目PPP模式实务案例

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发表于 2017-2-18 11:30:02 | 显示全部楼层 |阅读模式
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一、省内:
1、杭州地铁1号线工程
2、杭州市文一路地下通道(保俶北路~紫金港路)工程
3、温州市域S1铁路一期工程
4、温州市环山东路(经开区段)项目
5、台州湾大桥及接线工程部分路段
6、绍兴市嵊新污水处理一期工程、提标改造工程及污泥处置工程
7、常山县天马污水处理厂改扩建工程
8、玉环县生活垃圾焚烧发电一期工程
二、省外:
1、北京地铁4号线项目
2、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程
3、固安工业园区新型城镇化项目
4、合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目
5、江西峡江水利枢纽工程项目
6、酒泉市城区热电联产集中供热项目
7、陕西南沟门水利枢纽工程项目
8、深圳大运中心项目
9、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目
10、天津市北水业公司部分股权转让项目
11、渭南市天然气利用工程项目
12、张家界市杨家溪污水处理厂项目
13、重庆涪陵至丰都高速公路项目
杭州地铁1号线工程
一、项目概况
杭州地铁1号线工程为连接中心城核心区与江南、临平、下沙副城中心区的骨干线,线路全长47.97公里,其中地下线41.36公里,高架线6.14公里,过渡段0.47公里;设车站30座,其中地下站27座,高架站3座;车辆基地和停车场各1处、控制中心1处。初期配车288辆。项目概算总投资为220.76亿元。
杭州地铁1号线工程前期工作开始于本世纪初。2002年6月6日,经市委、市政府批准,杭州市地铁集团有限责任公司挂牌成立。2003年12月26日,地铁1号线试验段婺江路站工程开工建设。2004年2月11日-13日,国家发改委委托中咨公司,对《杭州市城市快速轨道交通建设规划》进行了评审,建设规划通过专家评审。2005年6月1日,国务院批准了杭州市地铁项目建设规划,6月6日,国家发改委正式下发了《关于审批杭州市城市快速轨道交通建设规划的请示的通知》,1号线工程正式立项。2007年2月7日,地铁1号线工程初步设计通过浙江省发改委批复。项目于2007年3月28日开工建设,于2012年11月24日开始试运营。日均客流稳步递增,已由试运行之初的日均14万人次攀升到目前日均41万人次。
项目采用PPP模式,由香港铁路有限公司(以下简称港铁公司)和杭州地铁集团成立特许经营公司——杭州杭港地铁有限公司负责运营。
实践表明,杭州地铁1号线工程采用PPP模式取得了明显的成效:一是有力推进了杭州市投融资体制改革,促进政府基础设施融资的多元化,有效减轻政府当期基础建设投入和长期的财政补贴负担;二是克服地铁经验及人才不足的困难,能够更快、更好的学习掌握先进地铁建设、运营和管理经验;三是推进了轨道交通设施的市场化进程,实现轨道交通行业体制机制的创新;四是促进行业标准体系的建立和政府监管体系的完善,进而取得轨道交通经济效益和社会效益均衡发展。
二、运作模式
(一)具体模式
1号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分:A部分为土建、隧道工程,投资额约137.86亿元,约占项目总投资的62.4%,由杭州地铁集团负责;B部分为机电、车辆等设备部分,投资额约82.9亿元,约占项目总投资的37.6%,由PPP项目公司杭港地铁公司负责。杭港地铁公司由杭州地铁集团和港铁公司通过各自的全资投资公司按51:49的出资比例组建。杭港地铁按《资产租赁协议》,从杭州地铁集团租赁A部分资产,并进行全部A、B资产的运营、维护和更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入投资获得合理的投资收益。
25年特许经营期结束后,杭港地铁将B部分项目设施完好、无偿地交给市政府指定部门,将A部分项目设施归还给杭州地铁集团。
杭州地铁1号线PPP模式如图1所示。

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图1 杭州地铁1号线的PPP模式
(二)实施流程
2008年3月,杭州市政府根据《杭州市市政公用事业特许经营条例》有关规定,决定1号线项目采用PPP特许经营模式进行招商,拟引入境内外投资者参与杭州市地铁一期工程1号线项目的投资、建设和运营。
2008年3月24日,市发改委发布地铁一期工程1号线特许经营项目招商公告。共有港铁公司、新加坡地铁公司、威立雅交通巴黎地铁公司三家参与投标。通过竞争性谈判,确定优先考虑与港铁公司合作。
2009年1月5日,市委、市政府讨论通过了地铁1号线杭港合作原则性协议。
2010年3月,市政府和港铁公司就1号线项目草签了特许经营等协议或合同。
2012年8月17日,商务部正式批复同意杭州地铁一号线投资有限公司与在香港注册的港铁杭州一号线投资有限公司在杭州市设立杭州杭港地铁有限公司(以下简称杭港地铁公司),1号线特许经营项目获批,9月6日,特许经营公司-杭州杭港地铁有限公司注册成立,9月28日,市政府授权市交通局与杭港地铁公司签订特许经营协议。
2012年11月24日,1号线正式开始试运营。
(三)协议体系
主要有三个关键协议:一是杭州地铁1号线投资公司与港铁杭州1号线投资公司签订的《中外合作经营合同》和《公司章程》,二是杭州市交通局与PPP项目公司杭港地铁公司签订的《特许经营协议》,三是杭州地铁集团与PPP项目公司签订的《资产租赁协议》。
《特许协议》是PPP项目的核心,全面约定市政府、杭港公司双方的权利义务,项目融资、建设运营、移交的标准和要求,以及票价机制、风险分担等事项,为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。1号线项目特许经营协议由主协议、附件协议以及后续的补充协议共同构成,涵盖了建设、试运行、运营、移交各个阶段,形成了一个完整的合同体系。
《中外合作经营合同》和《公司章程》从合作宗旨、董事会和经营管理机构的组成、合同期限等方面对合作经营进行规则约定。
《资产租赁协议》规定了杭港公司租赁A部分资产的范围、移交方法、保修期以及租金和租赁期限等内容。
基于PPP合作机制的建立以及先进管理理念的引入,杭港公司正从规范化管理走向系统化、精细化管理,日均客流稳步递增,列车服务的重点指标准点率、兑现率也保持在99.8%以上的高位,售票机、闸机等设备的可靠度也均保持在99.8%以上,这些数据均远超《特许协议》所规定的考核指标。在此期间,杭港公司通过建立先进的财务管理系统和全方位的财务预算体系,有效的控制了经营管理成本(每公里人员配比达1:47);同时依靠灵活的财务管理手段实施合理的借偿贷,使公司在不依靠政府财政补贴的前提下,具有长期经营的财务能力和可持续性经营潜力,这都有利于保证1号线的长期稳定运营。
三、经验借鉴
(一)选择合适的合作伙伴
合适的合作伙伴是PPP项目取得成功的关键。要选择具有行业建设和运营经验、有资金实力、有成功的运营模式的企业。基于以上挑选合作伙伴的原则,杭州市政府通过全球招商,选择港铁作为合作伙伴。首先,港铁是香港特区最大的政府控股上市公司,30多年轨道交通规划设计、建设运营和物业管理经验,业内保持领先,也是全球少数几家盈利的地铁运营商之一。其次,港铁是香港最大的地产开发商之一,开创性地实施“地铁+物业”模式,实现轨道交通可持续发展。再次,具有跨地域轨道交通经营经验,香港之外,港铁还在伦敦、墨尔本、北京等城市运营铁路。良好的表现、成熟的经验、雄厚的资金实力以及先进的运营模式,是选择港铁的基础支撑。
(二)建立有力的政策保障体系
杭州市政府及相关部门积极协调各方利益关系,敢于突破创新,为项目推进提供了全方位保障。在项目实施过程中,政府变成了全程参与者和全力保障者,为项目配套出台了《杭州市市政公用事业特许经营条例》、《杭州市城市轨道交通运营管理办法》等法规政策。市政府成立了由副市长牵头的招商领导小组,市发改委主导完成PPP项目实施方案、竞争性谈判等,市地铁集团负责具体操作和研究。
(三)设计合理的风险-收益平衡机制
1号线特许经营项目首先建立了票价调整机制和客流风险分担机制。1号线运营票价实行政府定价管理,考虑到地铁运营成本会随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化,因此《特许协议》中约定了开通年的初始票价,同时也约定了根据上述3项因素进行周期性调整的测算票价。若实际票价低于测算票价,政府就其差额向PPP公司进行补偿;反之,PPP公司与政府分成。对于客流风险分担机制,目的是实现政府与企业共同培育客流、共担风险、共享收益,同样以一定的客流预测为判断基准,若实际客流低于预测客流时,政府向PPP公司进行补偿;反之,政府将与PPP公司分享收益。
(四)建立有效的监管机制
监管机制主要通过政府部门监管及协议监管得以保障。1号线项目的政府监管部门可以分为两类:一类是政府直接监管部门,另一类是一般监管部门。直接监管部门与1号线的投资、建设、运营发生直接、紧密的联系,例如交通局负责对1号线运营的安全性、准点率等进行监管;财政局负责监督1号线运营的经济效益情况,以便给予财政补贴。一般监管部门根据各自的职责范围对1号线的建设运营等方面进行监管,例如环保局对噪音等环保情况进行监管。协议监管则是通过《特许协议》、《中外合作经营合同》、《资产租赁协议》等协议结构予以体现。
杭州市文一路地下通道(保俶北路~紫金港路)工程
一、项目概况
文一路地下通道(保俶北路~紫金港路)工程是杭州“一环、三纵、五横”城市快速路系统中“一横”德胜路至文一路的重要组成部分,项目的建设对缓解城西交通拥堵问题,提速东西向交通具有重要意义。
工程西起紫金港路西,东至保俶北路,全长约5.8公里,其中隧道长约5.28公里。该工程由两部分组成,其中紫金港立交段长约0.68公里,隧道主线段长约5.12公里。地下隧道为双向4车道城市主干路,地面道路为双向6车道城市主干路,设计车速60公里/小时,隧道等级为一类城市交通隧道。项目概算总投资为47.6亿元。项目于2014年年底开工建设,预计2018年完工。
BOT段全长5.12公里,工程内容主要包括:地下隧道一座,改建5座地面桥梁,新建2座人行过街设施;以及地面道路恢复、地下管线、景观绿化等建设。BOT段概算投资为39.66亿元。
二、运作模式
(一)具体模式
工程采用BOT方式,即市政府向投资方——上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的项目公司授予特许经营权,允许其在一定时间内进行该工程的建设和运营,而投资方在公共基础建设过程中采用总承包模式施工,当特许期限结束后,投资方将该设施移交市政府。特许经营期限为20年,市财政每年向项目公司支付专营补贴。
(二)实施流程
在完成项目初步设计之后,杭州市建委于2014年9月通过公共资源交易平台进行公开招标,共有7家联合体参与投标。上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的联合体综合得分排名第一,成为项目投资人。经市政府授权,2014年11月19日市建委与投资人签订项目投资协议,约定由项目投资人根据项目建设方案和政府相关要求,完成项目投资建设和运营管理。项目投资协议签署后,投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司,具体负责项目的投资建设和经营管理。经市政府授权,市建委与项目公司签署项目特许权协议,授予项目公司投资建设和经营管理的特许权利。根据特许协议,项目公司开展项目勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。
三、经验借鉴
(一)为城市市政道路投融资探索了可以复制的“范本”
城市市政道路不直接收费,单个项目没有现金流,比较难以实施常规的BOT方式。本项目通过创新,第一次引进社会资本参与城市道路建设,为类似项目提供了可以复制的“范本”。
(二)选择具有施工总承包资质的企业作为投资方
本工程在选择投资方时,将投资方具有隧道施工总承包资质作为必要条件之一。与传统管理模式相比,EPC建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口,将传统的外部收益内部化,降低了工程造价;总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题,激发其管理动力,使承包商在项目实施中变被动为主动,在项目管理上有利于项目的整体利益;总承包商同时也是项目的股东,参与项目的运营,会更加重视施工质量,降低运营阶段的养护成本。
(三)通过公共平台选择投资人
本工程的BOT项目招标是杭州市首次通过公共资源交易平台以招标方式选择投资人,避免了“旷日持久”的谈判,减少了中间环节,节约前期时间。
(四)委托管理提高效率
城市基础设施建设发展中心受建委委托,将自始至终参与项目的跟踪、协调、服务工作。通过委托管理的模式,较好地解决了为项目提供合同管理和跟踪服务的问题。
温州市域S1铁路一期工程
本项目是国家发改委PPP项目库的推介项目之一,项目已开工建设,预计2017年建成。
一、项目概况
S1线是温州市域铁路网中重要的一条主干线,是温州火车南站、金温铁路温州火车站、城市公交中心站、温州机场等不同交通站场的纽带,将不同类型的客流进行快速集散运输,可以大大提高市民出行效率,缩短旅途时间,并缓解高峰时段交通压力。同时,S1线是在中心城与新城之间提供快速、大容量、公交化的市域铁路,是温州大都市区范围东西向交通走廊的骨干,对拉开城市框架,完善城市综合交通体系,改善居民出行条件具有重要的意义。
项目西起瓯海区潘桥镇,向北经沿海铁路温州南站后,折向东上跨沿海铁路至温州西站,沿既有金温铁路廊道至温州东站,折向南沿龙湾区南洋大道、前房路经奥体中心至永强机场,出机场后向北跨越瓯江南口至灵昆半岛,线路全长53.507公里,近期设17座车站,建设期四年,总投资186.0683亿元,项目资本金93.03415亿,占总投资的50%。资本金的50%由政府出资解决,另外50%资本金通过引入社会资本解决,资本金以外的资金通过银团贷款和引入保险资金、融资租赁等渠道解决。项目于2012年9月经国家发改委批复立项,2013年已全线开工。截止目前,累计投资54.6亿元,完成总投资29.4%。
项目建设对大力推进温州市轨道交通基础设施建设,提高公共服务的质量与效率,减轻当前财政压力,促进经济社会可持续发展具有重要意义。
二、运作模式
S1线按照“政府引导、市场化运作、多元化融资”的思路,创新投融资机制,通过幸福轨道股份、保险债权计划、可续期企业债券等多渠道吸引社会资本参与项目建设。组建温州幸福轨道交通股份有限公司,作为S1线项目业主,负责S1线的投融资、建设与营运管理。
2012年12月温州轨道交通向民资开放,面向社会募资15亿元,利用物业开发回收增值部分,令项目得到合理回报。幸福轨道公司将S1线项目资本金中的35亿元向社会定向筹集,暂定1股1万元,即35万股。股权年净投资回报率为6%。
三、经验借鉴
S1铁路一期工程是我国具有创新性、引领性,具有先行先试意义的轨道交通项目,是温州市市域铁路网建设实施的第一步,将为其他几条线路的建设积累经验。
温州市环山东路(经开区段)项目
一、项目概况
本项目为规划的国省道,全长约7公里,其中包括隧道2座,桥梁6座,路基宽44米,设计时速80公里/小时,按双向六车道一级公路兼顾城市道路功能标准建设,项目初步设计概算为15.8亿元,其中建安费9.34亿元,项目征用土地约560.9645亩,拆迁建筑物约6.7万平方米,建设工期42个月。
2012年7月24日,项目建议书获省发改委批复。2013年2月25日,工可报告获省发改委批复。2013年12月17日,初步设计获省发改委批复。2014年8月1日,施工图设计获省交通运输厅批复。建设工期为42个月。计划于2015年8月开工,2019年4月竣工。项目采用投资施工一体化模式,要求社会投资人具备相应的施工资质,接受联合体投标。中标后,由社会投资人和政府投资人按约定联合组建项目公司,项目公司和具备相应资质的社会投资人(或联合体成员)签订施工合同。
二、运作模式
(一)具体模式
管委会为温州市经济技术开发区管理委员会,开发区项目中心为管委会授权指定的履行招商、监管职能等项目业主职能的部门或企业进行监理招标,并和监理单位签订合同;温州市经济技术开发区交通建设发展有限公司即交建公司,为指定的与社会投资人共同出资成立项目公司的政府投资方。社会投资人由业主单位通过招标或其他方式引入确定。财政局负责出资购买道路使用费。
项目公司将采用有限责任公司的形式,政府投资方与投资人签订《合资经营协议》,本项目拟按照政府投资方占股5%,社会投资人占股95%,共同出资成立PPP项目公司,政府按照出资金额,以已经投入的部分前期费用(包括设计、监理费等)抵为股本金,具体操作方案按照工商注册规定执行。投资双方依照合资经营协议及公司章程运作管理公司。
(二)实施流程
2014年4月经温州市人民政府同意,该项目拟采用PPP融资建设模式建设,上报省发改委、省交通厅,并于2014年9月获省发改委批复同意作为浙江省PPP试点(浙发改基综函[2014]352号)。经开区管委会委托北京大岳咨询有限责任公司编写实施方案,浙江同欣工程管理有限公司负责招标代理,温州市兴城工程造价审计咨询事务所作为全程顾问和合同谈判单位。
成立了由管委会领导、区发改、监察、财政、规划、国土、住建、交通部门成立领导小组,对于重大问题的进行决策、商定,提高效率。
2014年10月,实施方案上报市政府,经过2次由温州市常务副市长主持,市财政、发改、交通、住建委、建成等部门参加审查会议,并于2014年12月 2 日,实施方案获得市长办公会议通过并出具会议纪要(温州市人民政府市长办公会议纪要[2014]11号)。
2015年1月在市交通局全程监督下,进行公开招标,采用资格预审方式,因投标单位不足3家,经2次公开招标失败后,上报市交通局批准,同意采用竞争性谈判,最终经多轮谈判确定温州国丰汇融控股有限公司为牵头人和浙江交隧集团有限公司、路港集团有限公司组成的联合体作为本项目社会投资人。于2015年4月1日项目业主和社会投资人签订合同,政府投资方和社会投资人签订合资经营协议,2015年5月完成项目公司政府参股和重组工作。
三、经验借鉴
(一)采用投资施工一体化模式,要求社会投资人具备相应的施工资质,接受联合体投标,一次招标,后续投资人无需另行施工招标,节省时间。
(二)政府全过程参与项目,履行监管职能,同时,监理单位由政府实施机构单独招标,并接受政府委托参与工程建设,跟踪审计单位政府实施机构进行委托,有利于政府监督管理。
(三)由于本项目是非经营项目,项目本身不具备经营能力,无法通过自身经营活动收益,经多方讨论,采用了“道路+政府购买服务”的实施路径,政府按照经营期5年支付服务费,构成了项目公司经营固定的现金流。
(四)该项目政府以前期投入作为股本金入股,减轻了政府负担。政府投资方虽然占有5%的股份,但是不参与项目公司日常的经营管理,参与企业利润分成,对于非政府原因造成的超支或亏损,由社会投资方自行解决。但对涉及环境安全、公共利益和国家利益的经营方针决策,股权转让及变更,对外担保,修改公司章程,以及对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议等事项拥有一票否决权。
(五)前期扎实的市场调查工作,是项目顺利落地的关键,经过充分市场调查后明确标准,价格,服务等条件,社会投资人根据要求编制标书进行投标,政府择优选取,尽量为社会投资人预留空间,这样既能满足政府需求,又能精确计算成本,需进行大量的前期摸底工作。
(六)采用资格预审公开招标,经过2次招标失败后,转为其他方式,既缩短了时间,又符合法定合法程序最终确定了社会投资人。
台州湾大桥及接线工程部分路段
一、项目概况
台州湾大桥及接线工程起于三门县六敖镇,与三门湾大桥及接线工程相接,终于温岭市城南镇附近接乐清湾大桥及接线工程,路线全长102.366公里,沿线所经县市主要有三门、临海、椒江、路桥和温岭。台州湾大桥及接线工程为双向6车道高速公路,设计速度采用 100km/h,路基宽度采用 33.5m,桥涵设计荷载采用公路-Ⅰ级。初步设计总概算核定为240.0256亿元,建安费169.2452亿元。项目收费期15年。
鉴于台州市财力有限、资本金筹措困难以及指挥部工程管理技术力量不足的客观实际,根据省发改委〔2014〕570号文件精神,台州在前期研究建设模式的基础上,与部分央企、上市公司和省龙头施工企业进行深入洽谈后形成方案。经省政府领导批示同意,以及浙发改函〔2014〕431号文件批复,最终形成台州湾大桥及接线工程部分路段“PPP”模式融资建设方案。
采用“PPP”模式路段:施工总承包路段总长48.885公里,桩号K99+000~K147+768,初步设计概算批复建安费约73亿元(其中三门县境内30.644公里,初步设计概算批复建安费约42亿;临海市境内16.338公里,初步设计概算批复建安费约28亿;椒江区境内1.903公里,初步设计概算批复建安费约3亿)。
二、运作模式
(一)采用“PPP”项目的运作模式及回报机制
本项目已成立项目公司(浙江台州市沿海高速公路有限公司),社会资本融资的20亿资金,其中4亿作为资本金在中标签订PPP合同后30天内一次性到账,占项目公司股份5%,按公司法等相关法律法规操作,共同经营、共担风险、共负盈亏;其余16亿资金在中标签订PPP合同后30天内到账8亿元,剩余8亿资金在第一个合同年度内分两批(每半年到位一批,每批4亿元)到账,账号在PPP合同中明确,16亿资金约定工程交工验收后五年内按每年20%返还(可酌情提前回购),同时回报从到账之日起按实际占用资金按年6.5%标准以政府补贴的形式每半年支付一次。
20亿资金进出方案:16亿资金进入浙江台州市沿海开发投资有限公司(母公司),4亿作为资本金进入项目公司浙江台州市沿海高速公路有限公司(子公司),母公司浙江台州市沿海开发投资有限公司召开股东大会通过股东决议承诺,进入母公司的16亿资金由母公司负责回购,并提供11亿信用担保和5亿土地担保。具体由母公司相关股东和相应县市区政府提供承诺。
浙江台州市沿海高速公路有限公司为浙江台州市沿海开发投资有限公司的全资子公司。
(二)社会合作人选择机制及目前工作进展
浙江省台州湾大桥及接线工程PPP模式融资和部分路段施工总承包项目采用公开招投标模式。目前已进入招标阶段:2015年6月2日在浙江省公共资源交易中心上招标公告,定于2015年7月16日开标。招标文件编制以《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》(中华人民共和国国务院令第613号)、中华人民共和国《标准施工招标文件》、交通运输部《公路工程标准施工招标文件》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)和《浙江省公路工程施工招标文件编制办法》及浙江省发改委浙江省财政厅关于印发《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》的通知(浙发改法规[2014]571号)为依据。
三、经验借鉴
(一)主要领导重视推进了工作进程
“PPP”模式从提出到考察、探索,到合作单位的洽谈,以及最后模式的确定和招投标文件的形成,都得到了省、市主要领导,以及省发改委、省交通运输厅等部门领导的高度重视,对工作推动起到了至关重要的作用。
(二)各部门通力协作,组建专业班子运作是关键
在“PPP”模式运作过程中,省发改委、省交通运输厅各业务处室给予了政策、技术上的指导;台州市政府特别组建了专业班子,涵盖交通、财政、法制等十几个部门的专业人员,参与到“PPP”模式探索的全过程。
(三)寻求政策性支持是难点问题的突破口
在“PPP”模式运作过程中,我们遇到了许多难点问题,在解决问题的过程中,我们积极寻求政策性支持,研究和吃透中央、省的相关政策要求,在政策的框架下,结合项目实际,突破了许多难点问题。
(四)国内知名专家指导,发挥了很大作用
指挥部在研究过程中,专门请了交通系统知名专家把关和指导,在许多关键问题上,经知名专家点拨后,解决思路就豁然开朗。
绍兴市嵊新污水处理一期工程、提标改造工程及污泥处置工程
一、项目概况
绍兴市嵊新污水处理一期工程处理规模为15万吨,远期规模30万吨,于2003年8月开始筹建,2006年12月25日建成试通水,主要承担着嵊州、新昌两市县企业排放的生产废水和城镇生活污水“集中处理、达标排放”的任务。一期厂区占地面积16公顷,同时建成16.5千米截流干管及万年亭泵站一座,总投资4.6亿元,采用改良型氧化沟工艺。2007年3月19日嵊新污水处理工程开始进入正常运行状态,经处理污水达到国家水污染物排放一级B标准(出水CODcr60mg/L以下),运行效果良好。
随着环境治理要求的提高,嵊新污水厂由于前端印染、工业等企业较多,色度过高,不能满足环境治理要求,根据浙江省、绍兴市等各级政府的要求,并接合“五水共治”的目标和任务,要求在2014年底前完成对嵊新污水处理厂一期工程进行提标改造,使出水达到一级A标准。经过多方考察对比、专家论证,嵊新污水处理厂一期提标改造工程决定采用粉末活性炭工艺,工程规模为15万吨/日。嵊新污水处理厂一期提标改造工程从2014年7月开始动工建造,历经6个月,于12月31日实现通水,自通水以来,提标工艺运行良好,出水效果满足了工程设计要求,出水COD低于50mg/L,色度低于32倍,达到一级A排放标准。
污泥处理模式为焚烧处理,日处理规模250吨(含水率80%),总投资3500万元。工程于2011年9月开始施工,2011年12月底进入点火、调试阶段,目前污泥焚烧量为270吨/日,运行正常。该工程采用国内先进的喷雾干燥工艺,系统包括:污泥接收及预处理系统、喷雾干化系统、回转窑焚烧系统、烟气净化系统、供热通风系统、灰渣收集系统、湿污泥除臭系统、煤品储存及公用工程系统。使含水率从80%降至15%左右,成为颗粒状干化污泥,再通过焚烧最后成为绝干泥渣,用于制作水泥、砖头等,完全实现零填埋。
二、运作模式
嵊新污水处理一期工程:项目采用TOT模式。为了减少政府在嵊新污水厂的补亏投入,减轻地方政府的压力,2010年10月嵊新污水处理厂增资扩股,其中,北京首创股份以现金方式出资12906.122万元,占51%股权,嵊州市水务集团出资6820万元,占26.95%股权,新昌县水务集团出资5580万元,占22.05%股权。单位名称改为绍兴市嵊新首创污水处理有限公司,2011年1月1日正式成立运行。
一期提标改造工程:采用BOT方式,由湖北君集水处理有限公司全额投资建设,建成后由湖北君集公司下辖子公司嵊州市君集污水深度处理有限公司运行管理,运行周期22年,环保职能部门对出水进行监督管理。根据初步测算,第一年污水处理服务费单价为1.98元/立方米。正式运行一年后,审计、物价部门核准确定污水处理服务费,实行多还少补。污水处理服务费按月结算并按月支付,由嵊州市、新昌县财政承担,嵊州方承担55%、新昌方45%。
污泥处置工程:采用BOT方式,由嵊州市环兴污泥处理有限公司投资建设、运营。
三、经验借鉴
(一)一期工程TOT模式盘活了存量资产,减轻了政府负担
现有的所有债务均由新公司承担归还,双方县市概不负责。政府不需再花费大量精力去管理污水厂的日常运行工作。
(二)项目业主根据污水处理行业特点合理划分投资范围,引进各领域的专业公司进行建设运营
污水处理环节引进北京首创,该公司是目前国内水务行业管理较好的投资单位,合作成功后,污水处理厂的方方面面将会有很大的提升,引进了先进的管理模式,规范了公司各项规章制度。提标改造环节和污泥处置环节分别引进有实力、有经验的专业公司。
常山县天马污水处理厂改扩建工程
一、项目概况
项目的主要建设规模:新增二级污水处理能力2万吨/日,深度处理能力4万吨/日,新增2万吨/日CAST池一座,新增4万吨/日反硝化深床滤池及相关深度处理设施,并配套相关设备。项目投资概算4400万元。项目于2014年12月开工建设,预计2015年建成并投入使用。
截止2015年6月底,完成投资3110万元,完成CAST池壁板后浇带、池体满水试验以及池体外壁装饰,完成总工程量的75%。
二、运作模式
本项目采用PPP模式。项目公司——常山富春紫光污水处理有限公司前身是常山县天马污水处理有限公司,于2014年经县招标中心公开招标确定与浙江富春紫光环保股份有限公司联合组建。项目公司总注册资金4444万元,其中浙江富春紫光环保股份有限公司以现金出资4000万元,占项目公司股份的90%,常山水务发展投资有限公司以天马污水处理厂二期工程土地作价444万元入资,占项目公司股份的10%,同时将建成的天马污水处理一期(含污泥处置)资产经检修合格并排除权利瑕疵后附条件无偿租赁给项目公司使用。
项目公司负责污水厂工程建设及项目建成后的日常运维工作,以特许经营权协议为基础,发挥各自优势,实现互利共赢。项目特许经营期限为26年(含一年建设期),特许经营权期满后项目公司资产经检验合格后,无偿移交给常山水务发展投资有限公司。
三、经验借鉴
(一)本项目为县级城市污水处理厂扩建工程开展PPP模式提供了范本
本项目采取社会资本和政府合作的模式建设,社会资本为主,政府通过国资公司以土地入股,同时将一期工程无偿租赁给项目公司运营,较好协调了一期工程和二期工程之间的关系。该模式值得其它县级城市的污水处理项目借鉴。
(二)PPP模式运作的成效和工作难点
在PPP项目管理实施存在的困难:一是如运营管理失当,出现重大事故,所示超过其资产,很难有效追求投资人责任。二是超过长达25年的经营协议期满后资产无偿收回难度大。三是运营时间长,政策税利无害等风险技术标准等各项调整都会产生未预期的风险。
玉环县生活垃圾焚烧发电一期工程
一、项目概况
项目座落在玉环县玉城街道西滩村小滩,建设规模为日处理生活垃圾700吨。建设日处理生活垃圾350吨垃圾焚烧炉2台,15MW纯冷凝汽轮发电机1台等设施。汽轮发电机组的发电出力约13000千瓦时,年运行时间约8000小时,最大年发电量为1040千瓦时。本工程距离与玉环县区中心约8公里,项目共用地4.5927公顷。项目核准总投资2.63亿元。
项目于2010年8月27日通过浙江省发改委项目核准批复, 2011年4月开工建设,2012年10月并网发电,2014年底通过竣工验收。目前项目运行情况良好,截止2014年11月31日,共处理生活垃圾53.45万吨,发电15966.376万kWh,向电网供电13190.38万kWh。项目的建设对于解决玉环县及所属乡镇日益突出的生活和工业垃圾问题、建设宜居城市和生态海岛县发挥了重要作用。
二、运作模式
项目采用BOT方式建设。合作双方分别为玉环县政府和浙江伟明环保股份有限公司。项目公司为玉环伟明环保股份有限公司,特许经营期30年(含建设期)。项目依靠经营净现金流收回投资、获得收益。项目收入主要由垃圾处理费和上网电价两部分构成。目前政府对处理每吨垃圾82元补贴费,每千瓦时售电电价0.66元。
北京地铁4号线项目
一、项目概况
北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一,南起丰台区南四环公益西桥,途经西城区,北至海淀区安河桥北,线路全长28.2公里,车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元,于2004年8月正式开工,2009年9月28日通车试运营,目前日均客流量已超过100万人次。
北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目,该项目由北京市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”)具体实施。2011年,北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求,组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为,北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向,在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式,有效缓解了当时北京市政府投资压力,实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破,形成同业激励的格局,促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析,4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功,项目实施效果良好。

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图1北京地铁4号线运行路线
二、运作模式
(一)具体模式
4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分:A部分为洞体、车站等土建工程,投资额约为107亿元,约占项目总投资的70%,由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责;B部分为车辆、信号等设备部分,投资额约为46亿元,约占项目总投资的30%,由PPP项目公司北京京港地铁有限公司(简称“京港地铁”)负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。
北京地铁4号线PPP模式如图2所示。

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图2 北京地铁4号线的PPP模式
4号线项目竣工验收后,京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。
30年特许经营期结束后,京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门,将A部分项目设施归还给四号线公司。
(二)实施流程
4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段,第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段;第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。
经市政府批准,北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日,正式签署了《特许经营协议》。
(三)协议体系
4号线PPP项目的参与方较多,项目合同结构如图3所示。

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图3 4号线PPP项目合同结构图
特许经营协议是PPP项目的核心,为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4号线项目特许经营协议由主协议、16个附件协议以及后续的补充协议共同构成,涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段,形成了一个完整的合同体系。
(四)主要权利义务的约定
1、北京市政府
北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括:
建设阶段:负责项目A部分的建设和B部分质量的监管,主要包括制定项目建设标准(包括设计、施工和验收标准),对工程的建设进度、质量进行监督和检查,以及项目的试运行和竣工验收,审批竣工验收报告等。
运营阶段:负责对项目进行监管,包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行,在发生紧急事件时,统一调度或临时接管项目设施;协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。
此外,因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时,政府方负责给予其合理补偿。
2、京港地铁
京港地铁公司作为项目B部分的投资建设责任主体,负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B两部分的施工衔接,协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。
运营阶段:京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营,提供客运服务并获得票款收入。协议要求,京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量,同时须遵照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定,建立安全管理系统,制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施,保证项目安全运营。
在遵守相关法律法规,特别是运营安全规定的前提下,京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。
三、借鉴价值
(一)建立有力的政策保障体系
北京地铁4号线PPP项目的成功实施,得益于政府方的积极协调,为项目推进提供了全方位保障。
在整个项目实施过程中,政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者,并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策。为推动项目有效实施,政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组;发改委主导完成了四号线PPP项目实施方案;交通委主导谈判;京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。
四号线PPP项目招商组织架构如图4所示。

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图4北京地铁4号线PPP项目招商组织架构
(二)构建合理的收益分配及风险分担机制
北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作,得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计,在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点,在为社会投资人带来合理预期收益的同时,提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。
1、票价机制
4号线运营票价实行政府定价管理,实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此,项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据,同时建立了测算票价的调整机制。
以测算票价为基础,特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制,构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平,市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平,特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。四号线PPP项目票价补偿和返还机制见图5所示。

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图5票价补偿和返还机制
2、客流机制
票款是4号线实现盈利的主要收入来源,由于采用政府定价,客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响,也受市政府城市规划等因素的影响,因此,需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。
4号线项目的客流机制为:当客流量连续三年低于预测客流的80%,特许经营公司可申请补偿,或者放弃项目;当客流量超过预测客流时,政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。
4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素,其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP模式要求。
(三)建立完备的PPP项目监管体系
北京地铁4号线PPP项目的持续运转,得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是PPP模式下做好政府监管工作的关键。
4号线项目中,政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批,建设、试运营的验收、备案,运营过程和服务质量的监督检查三个方面,既体现了不同阶段的控制,同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。
4号线的监管体系在监管范围上,包括投资、建设、运营的全过程;在监督时序上,包括事前监管、事中监管和事后监管;在监管标准上,结合具体内容,遵守了能量化的尽量量化,不能量化的尽量细化的原则。具体监管体系如图6所示。

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图6 4号线的监管体系
大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程
一、项目概况
大理市位于云南省大理白族自治州中部,是州府所在地,是全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、最佳中国魅力城市。大理市下辖10镇、1乡、111个村委会和501个自然村,以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会,总面积1815平方公里,总人口68万人,全市日均垃圾产量约688吨。
为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平,创新垃圾收集清运处置新模式,探索洱海环境保护新经验,大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路,引进先进技术,采用市场化运作,于2012年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设,高起点、高标准建设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程,主要包括三方面内容:一是在洱海流域的两区和下关、大理11个乡镇,共建设10座垃圾中转站,购置15辆垃圾转运车、111辆小型垃圾收集车和1002个收集箱体;二是实施装机容量12兆瓦、日处理生活垃圾600吨以上的大理市第二(海东)垃圾焚烧发电工程,对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用;三是构建数字化监管系统,实现对市场化运作企业运营情况的全方位监管。
目前,大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成,运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从2013年的164,657.7吨(日均451.1吨),提升到2014年的196,931.6吨(日均539.5吨),增长了19.6%,城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善,基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。
二、运作模式
(一)建设模式
2010年10月,大理市以BOT(投资建设-运营-移交)方式,引进重庆三峰环境产业集团公司,采用德国马丁SITY2000逆推倾斜式炉排炉焚烧发电处理工艺,投资4.2亿元建设一座垃圾焚烧发电厂;2012年6月,大理市公开招标以BTO(投资建设-移交-运营)方式引进重庆耐德新明和公司,采用先进、成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺,投资1.1亿元建设10座大型垃圾压缩中转站。此外,各区镇积极探索,采用承包、租赁等方式,通过公开招投标,将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。
(二)运行模式
全市城乡生活垃圾按照统一流程,通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责,用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海10座垃圾中转站,经压缩装箱后,全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。
(三)结算方式
经初步测算,大理市生活垃圾处置城乡一体化系统建成后,年运营费用需要4430.5万元,其中:垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用1445.4万元(按垃圾处理贴费标准66元/吨以及日处理生活垃圾600吨测算);10座大型压缩垃圾中转站运行服务费用1752.2万元(根据中转站与海东垃圾焚烧厂实际距离分别测算);各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为1233.0万元(按日收集清运生活垃圾600吨测算)。大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。
垃圾转运及处理运营企业的服务费用,按照《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》,由运营企业每月3日前填写上月结算确认通知单,上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。
(四)监管方式
1、数字监管
2013年7月,筹资326万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心,同时为垃圾转运车辆安装了GPS定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据,视频数据可以实现对垃圾压缩和处理过程的实时监控,最终实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。
2、量化考核
市政府与垃圾收集清运责任区镇签订《大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书》,确定垃圾收集清运任务量,依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量,进行一日一公示、一月一通报、一季一考核,对全市垃圾收集清运工作进行科学管理,通过工作目标倒逼服务效果,解决垃圾收集清运工作的监管问题。
3、政策保障
市政府出台《洱海流域生活垃圾收集清运处置实施办法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽粪便收集处理监督及奖补办法》、《大理市环洱海农村生活垃圾收集清运处置和垃圾收集员履职考核办法》、《大理市生活垃圾处理费收费管理办法》、《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》、《大理市人民政府关于加强农村生活垃圾收集清运管理的工作意见》等一系列政策文件,建立生活垃圾处理收费制度,进一步完善城乡垃圾有偿收集清运保洁工作机制和各级资金投入长效机制,为城乡生活垃圾处置系统提供政策保障。
三、借鉴价值
(一)完善法规、健全机制
大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度,出台相应政策文件,使全套系统的运转有章可循、有据可查,确保工作到位。随着系统的建设,大理市政府明确整个系统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管,市洱管局、环保局、财政局等部门配合实行按季考核,兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门,人民群众自觉参与到环境卫生整治活动,使系统得以有效运行。
(二)城乡一体、高标准建设
大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路,高起点、高标准规划设计,实施城乡垃圾治理一体化系统建设,提高了农村环境卫生标准,完善了城乡环卫基础设施,初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处理体系。
(三)政府补贴、市场化运作
一是通过招商引资、竞争性谈判,以BOT方式引进焚烧发电厂建设项目;二是以BTO方式引进垃圾压缩中转站项目;三是收集环节由乡镇负责采用承包、租赁等方式实行市场化运作。
(四)数字同步、信息化监管
建成垃圾收集清运处理信息化管理系统,通过视频的实时监控、车辆的GPS定位及数据的实时传输,对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”实时监管,实现信息化管理。
(五)打破区划、扁平化管理
一是城乡一体化系统打破大理市和创新工业园区、旅游度假区、海开委的行政区划界限,统一规划、建设、管理;二是中转站建设打破乡镇界限,统一建设,实行市场化运作,例如,喜洲垃圾中转站服务区域辐射到喜洲、银桥、湾桥等多个乡镇乃至洱源县右所镇、邓川镇。
固安工业园区新型城镇化项目
一、项目概况
(一)项目背景
固安工业园区地处河北省廊坊市固安县,与北京大兴区隔永定河相望,距天安门正南50公里,园区总面积34.68平方公里,是经国家公告(2006年)的省级工业园区。
2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者,投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月,通过公开竞标,固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称“华夏幸福公司”)签订协议,正式确立了政府和社会资本(PPP)合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求,采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式,倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前,双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。
(二)建设内容与规模
固安工业园区PPP新型城镇化项目,是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。
1.土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013年,华夏幸福累计完成土地整理29047.6亩,累计投资103.8亿元。
2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至2014 年已完成全长170 公里新城路网、4 座供水厂、3 座热源厂、6 座变电站、1 座污水处理厂等相关配套设施建设。
3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设,并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400 亩公园、带状公园等大型景观公园4 处,总投资额为2.54 亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学,按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。
4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014 年底, 固安工业园区累计引进签约项目482 家,投资额达638.19 亿元,形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。
5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务,规划文件报政府审批后实施。
二、运作模式
(一)基本特征
固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典PPP 合作案例的主要经验,把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是:
1.政企合作
固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议,设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV),华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体,负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作,着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能,负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持,以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等,以保证公共利益最大化。

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2.特许经营
通过特许协议,固安县政府将特许经营权授予三浦威特,双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司,负责固安工业园区的项目融资,并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外,三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制,进一步拓宽了融资渠道。

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3.提供公共产品和服务
基于政府的特许经营权,华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务,包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务,以及咨询、运营服务等。截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元,其中,基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

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4.收益回报机制
双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿;对于提供的外包服务,按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报,上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加,则企业无利润回报,不形成政府债务。

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5.风险分担机制
社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础,县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资,以固安工业园区整体经营效果回收成本,获取企业盈利,同时承担政策、经营和债务等风险。

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(二)主要创新点
固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式,形成了“产城融合”的整体开发建设机制,提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。
1.整体式外包
在政企双方合作过程中,固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本,而且减少了分散投资的违约风险,形成规模经济效应和委托代理避险效应。
2.“产城融合”整体开发机制
在“产城融合”整体开发机制下,政府和社会资本有效地构建了互信平台,从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度,减少了操作成本,提高了城市建设与公共服务的质量和效率。
3.工业园区和区域经济发展综合解决方案
政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标,以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题,使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。
三、实施效果
经过十多年的建设,固安工业园区实现了华丽蝶变,有效促进了当地经济社会发展。
(一)经济发展:带动区域发展水平迈上新台阶
从2002年合作至今,固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区,2014年完成固定资产投资149.6亿元,实现工业总产值224.5亿元,完成财政收入23.3亿元。受益于固安工业园区新型城镇化,固安县从一个经济发展水平相对落后的县,成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年,固安县人均GDP增长了4倍,财政收入增长了24倍,成功跻身“2014中国县域成长竞争力排行榜”50强,位列“中国十佳开发竞争力县”第2位。
(二)城市建设:构建了中等城市框架和服务配套设施
截至2014年,华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金,高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施,实现了“十通一平”。同时,积极引进优势资源,建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施,构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。其中,作为城市主干道之一的锦绣大道(大广高速至永和路段) 总投资额为4.13亿元,连接廊涿路与106国道,2012年竣工通车,为产业集聚和居民住行提供了便利条件。
(三)民生保障:坚持“以人为本”建设幸福城市
华夏幸福公司投资2.81亿元,引进的北京八中固安分校已正式投入使用;与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。园区建设促进了公共资源配置均等化,当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务,并带动固安县民生投入不断加大,促进了全县民生保障体系的完善。2014年固安县民生领域支出达到26.1亿元,占公共财政预算支出的84.8%,在全省率先实施县级社保“一卡通”,在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。
四、借鉴价值
固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题,这种PPP模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制,具有较高的借鉴推广价值。
(一)采用区域整体开发模式,实现公益性与经营性项目的统筹平衡
传统的单一PPP项目,对于一些没有收益或收益较低的项目,社会资本参与意愿不强,项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式,对整个区域进行整体规划,统筹考虑基础设施和公共服务设施建设,统筹建设民生项目、商业项目和产业项目,既防止纯公益项目不被社会资本问津,也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端,从而推动区域经济社会实现可持续发展。
(二)利用专业团队建设运营园区,实现产城融合发展
为提高固安工业园区核心竞争力,固安县政府通过让专业的人做专业的事,华夏幸福公司配备专业团队,政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制,保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时,统筹考虑城乡结合问题,加快新农村建设,进行产业链优化配置,实现了产城融合发展。
合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目
一、项目概况
合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂,也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设,日处理能力合计30万吨,建设总投资约3.2亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖,是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”,为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。
2001年,安徽当地某环保公司曾上书省政府和市政府,要求政府出于扶持本地企业发展的目的,将王小郢污水处理厂以高于评估价的一定价位直接出售给它,同时还许诺将在未来几年投资兴建更多的污水处理厂。2001年6月,该公司曾与政府签订了王小郢经营权收购合同,当时的条件是转让价款3.5亿,污水处理费单价约1元/吨,后来由于融资及其它方面的问题,该环保公司收购王小郢污水处理厂经营权未果。
2002年9月,国家计委、建设部、国家环境保护总局等多部门联合印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》;12月,建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,允许外资和民资进入市政公用领域。合肥市政府抓住这一机遇,作出了“市政公用事业必须走市场化之路、与国际接轨”的重大决策,决定把王小郢TOT项目作为市场化的试点。
二、运作模式
(一)项目结构
经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》,代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权,特许期限23年;合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》,落实项目转让款的支付和资产移交事宜;市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》,结算水费并进行监管。
项目结构如下图所示:

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(二)交易过程
1、运作组织
2003年,合肥市成立了由常务副市长任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组,并组建了由市国资委、建委、城建投资公司及相关专家组成的王小郢TOT项目办公室,负责具体工作。合肥市产权交易中心作为项目的招标代理。
2、运作方式
项目采用TOT(转让-运营-移交)模式,通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益。特许经营期(23年)内,项目公司提供达标的污水处理服务,向政府收取污水处理费。特许经营期结束后,项目公司将该污水厂内设施完好、无偿移交给合肥市政府指定单位。
招标文件中确定特许经营期的污水处理服务费单价为0.75元/吨,投资人投标时报出其拟支付的资产转让价格。评标时采用综合评标法,其中资产转让价格为重要考虑因素。
3、运作过程
2003年9月,合肥市产权交易中心网站和中国产权交易所网站、中国水网网站、《中国建设报》、《人民日报》(海外版)等媒体同时发布了王小郢TOT项目的招标公告。
同月,合肥市产权交易中心发布《资格预审公告》,共7家单位提交了资格预审申请文件,经专家评审,确定6家通过并向其发售招标文件。随后,转让办公室组织召开了标前会议,并以补充通知的形式对投标人的问题进行了多次解答。
2004年2月,王小郢项目在合肥市产权交易中心开标,共有4家单位提交了投标文件。开标结果,对转让资产权益报价最高的是德国柏林水务—东华工程联合体,出价4.8亿元人民币,其次是天津创业环保股份有限公司出价4.5亿元人民币,中环保—上实基建联合体出价4.3亿元人民币名列第三。所有投标单位的投标报价公布后,合肥市常务副市长王林建在开标现场宣布王小郢污水处理厂资产权益转让底价为2.68亿元。
开标后,招标人聘请技术、财务、法律等相关方面资深专家组成评标委员会,对投标文件进行评审,合肥市纪检委全程监督。最终,评标委员会经评审后,向招标方推荐柏林水务联合体为排名第一的中标候选人。
3月至5月,政府与柏林水务联合体澄清谈判并达成一致,向其发送中标通知书。
7月,政府与投资人草签项目协议。
7月至11月,双方代表成立移交委员会,进行性能测试和资产移交;政府与项目公司正式签署项目协议。
12月,王小郢污水厂顺利实现商业运营。
截止2014年底,项目公司运营王小郢污水处理厂已超过十年。在此期间项目运营顺利平稳,污水厂的技术实力和财务实力不断增强,政府与项目公司签署的各项协议执行良好,政府与投资人合作愉快,本PPP项目经受住了考验。
(三)关键问题
1、污水厂所在土地的提供方式
本项目中原规定采用土地租赁的方式向投资人提供王小郢污水处理厂的土地。但由于项目特许经营期为23年,超过了我国法律对租赁期限最长20年的规定;同时,根据我国土地相关法律法规,地上附着物、构筑物实行“房随地走”的原则,租赁土地上的房屋和构筑物难以确权。最终经谈判,中标人同意在不调增水价的前提下,自行缴纳土地出让金,由政府向其有偿出让污水厂地块。
2、职工安置
已建成项目的职工安置是一个敏感而重要的问题,如果解决得不好,将影响项目招商进展或给项目执行留下隐患。本项目在招标实施前期就对职工安置做出了稳妥的安排。资产转让前,就资产转让的事项征求了职工代表大会的意见,职工安置方案经职代会通过。同时,在招标文件中对投资人提出明确要求,资产转让后必须对有编制的职工全员接收并签订一定年限的劳动合同,保障了职工的切身利益。
3、利率风险
投资人在谈判中提出要把利率变化的情况归入不可抗力的范围内,降低项目公司的风险。但考虑到项目采用市场化方式运作,应尊重市场化的规律,谈判小组没有接受投资人的这一要求,利率变化的风险仍由项目公司自行承担。
三、借鉴价值
(一)规范运作和充分竞争实现项目价值最大化
王小郢项目整个运作过程规范有序,对潜在投资人产生了很大的吸引力,实现了充分的竞争。开标现场所有投标人的报价均远超底价,最高报价接近底价的1.8倍。这个项目是当时国内公开招标的标的额最大的污水厂TOT项目,开创了污水处理TOT运作模式的先河,招标结果在中国水务行业内引起轰动。与2001年准备转让给当地公司的条件相比,无论是资产转让价款还是污水处理服务费单价,招标竞争的结果都远远优于当时的项目条件。同时,从引入投资人的实力和水平来看,柏林水务集团是世界七大水务集团之一,拥有130多年运营管理城市给排水系统的经验。通过招标,合肥市既引进了外资,又引入了先进的国际经验,同时还实现了国有资产的最大增值,为合肥市城市建设筹措了资金。
(二)充分的前期工作保障项目有序推进
合肥市政府对王小郢项目非常重视,成立了专门的决策和工作机构,并聘请了高水平的顾问团队。整个团队在研究和确定项目条件,落实前期各项工作等方面投入了很多精力,做了大量扎实的工作,避免出现拍脑袋决策的情况。从项目实施结果看,前期工作准备得越充分,考虑得越周全,后面的项目推进效率就越高,项目实施结果就越好。
(三)合理的项目结构与合同条款确保后期顺利执行
王小郢项目的结构设计对接了国际国内资本市场的要求,符合水务行业的一般规律,得到广大投资人的普遍认可。项目合同中规定的商务条件、对权利义务和风险分配的约定比较公平合理,协议条款在执行过程中得到了很好的贯彻,为项目顺利执行奠定基础。
(四)践行契约精神对PPP项目的执行至关重要
王小郢项目迄今已运作十年,在此期间,政府每月及时足额与项目公司结算水费,严格按照法规和协议要求进行监管,并按照协议规定的调价公式对水价进行了四次调整(十年累计上涨不超过0.25元/吨)。此外,双方还参照协议精神完成了提标改造等一系列工程。合肥政府和项目公司对契约精神的践行保障了项目的长期执行。
江西峡江水利枢纽工程项目
一、项目概况
(一)项目背景
江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县,控制流域面积约62710平方公里,是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主,兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。水库正常蓄水位46.0米,防洪高水位49.0米,总库容11.87亿立方米,防洪库容6.0亿立方米,电站装机36万千瓦,船闸设计为1000吨级。工程建成后,南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇,赣东大堤防洪标准可由50年一遇提高到100年一遇,每年可增加11.4亿度清洁电能,改善枢纽上游77公里航运条件,并为下游33万亩农田提供可靠的灌溉水源。
(二)项目进展
江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元,其中,中央预算内投资定额补助288,000万元,江西省省级财政负责安排113,700万元,其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工准备,2010年枢纽主体工程开工。2013年,顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收,首台(9#机)水轮发电机组具备发电条件,如期实现了工程控制性节点目标。2014年,三期围堰完成拆除施工,18孔泄水闸全部投入度汛过流。目前,9台发电机组全部并网发电,累计发电量超过4.8 亿度,发挥了防洪、发电、航运等综合效益。
二、项目运作模式
(一)建设管理体制
2003 年,江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2008 年,江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。2009 年,江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部,作为项目法人,负责工程建设管理。
(二)合作机制
为了解决资金缺口问题,经江西省政府同意,将水电站从枢纽工程中剥离出来,通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。2009 年,省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》,出让水电站经营权50 年。
江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式。省水利厅同时向江西省投资集团公司、中国电力投资集团公司、中国华能集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中国国电集团公司等8 家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》,邀请上述投资商与省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。中国电力投资集团公司以最高报价39.16 亿元获得水电站经营权。
2010 年,经江西省政府授权,江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》,出让水电站经营权50年,受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。受让方依法成立项目公司——江西中电投峡江发电有限公司,其股东单位包括:(1)中国电力投资集团公司江西分公司,持有项目公司80%的股权;(2)江西省水利投资集团公司,持有项目公司20%的股权。项目法人与项目公司按照机组投产时间逐台签署《机组交接书》,负责收取水电站出让款和水电站资产移交事宜;项目公司与江西电力公司签署《购售电合同》,负责结算售电收入。
三、借鉴意义
(一)以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本
水利工程往往兼具公益性和经营性,为促进社会资本获得合理投资回报,可充分利用工程的经营性功能和设施,积极吸引社会资本投入,弥补整个工程建设的资金缺口。该工程通过将经营性较强的电站经营权部分剥离出来,科学确定了社会资本的参与范围,有助于更好吸引社会资本参与工程建设运营。
(二)采用特许经营方式筹集项目建设资金
出让水电站经营权的方式对社会资本具有较强的吸引力,与政府作为项目法人贷款融资方式相比,这一融资模式不仅能够较好解决峡江水利枢纽工程建设资金不足问题,同时也大大减轻了政府在偿还建设期贷款利息、财政贴息等方面的支出压力。
(三)通过邀请招标择优选择社会投资主体选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作(PPP)机制的关键。
江西省水利厅在招标过程中,向多家有投资意向的发电企业发出邀请函,通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业,体现了高效、经济、公平的特点。
(四)签订多项合同文本明确权责利关系
规范、严谨的合同文本是规范双方权利义务、建立激励约束机制的有效形式。该项目在推进过程中,有关利益主体之间签订了水电站出受让合同、发电机组交接书、购售电合同书等多项合同,明确了利益主体间的权责利关系,有助于项目的顺利实施和运营。
酒泉市城区热电联产集中供热项目
一、项目概况
(一)项目背景
酒泉市热电联产城区集中供热项目是酒泉市委、市政府确定的惠民实事之一。项目实施之前,酒泉城区大部分区域采取小锅炉分散供热方式,供热质量和能力得不到保障。酒泉市委、市政府高度重视,研究提出分段建设、分段经营、分段管理、分段收益的经营模式和先接后并、平稳过渡的工作原则。该项目于2009年启动,于2014-2015供暖季开始前完成。PPP模式在酒泉市热电联产集中供热项目建设中得到了较好的应用,并取得了预期的效果。
(二)建设内容和规模
酒泉城区热电联产集中供热工程设计以国电酒泉热电厂两台330兆瓦发电机组作为供热主热源;项目敷设城区一级管网总长度70.48公里,新建中继泵站及调度中心1座,新建换热站9座,改建换热站34座,设计供热面积达888万平方米。总投资约4.4亿元。
(三)项目实施过程
酒泉市政府于2009年6月批准《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》,确定按照政府主导、企业投资、行业监管、特许经营的方式,充分利用热电联产项目的供热能力,进一步整合城区热源,优化供热结构,推行集中供热,提高供热质量,改善城市环境质量,促进城市供热规模化、集约化、专业化发展,为城市居民提供优质高效、清洁环保的供热服务。《总体方案》同时确定国电电力酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热工程的建设、运营和管理,是酒泉市热电联产市区供热工程的主体运营商。以此为基础,酒泉市政府与国电电力发展股份有限公司进行了多轮接洽,最终于2012年5月签订协议。
项目建设进展顺利。2010年5月热源及管网改造工程开工,2011年底完成投资1.3亿元,建成一级供热管网24公里,改建换热站1座,实现集中供热面积23万平方米;2012-2013年度接供面积354.73万平方米;2013-2014年度接供面积480.99万平方米。截至2014-2015年度供热期,本项目已基本达到了设计的888万平方米的供热面积。
二、运作模式
(一)合作模式
项目采用BOT方式建设运营,在收益机制上,以政府定价、使用者付费为主,在特定情况下政府予以补贴。在合作模式上,政府方——肃州区政府授予社会资本方——国电电力酒泉热力有限公司酒泉市热电联产市区集中供热工程的特许经营权,并负责工程建设过程中涉及到的供热资源整合、清产核资、设施改造等工作;国电电力酒泉热力有限公司按照《酒泉市城市供热管理办法》、《酒泉市城市供用热监督管理暂行办法》和市政公用设施管理的有关规定,承担热电联产市区集中供热设施的安全运行、保障、维护管理职责,为居民提供优质高效的服务,服从供热行政主管部门的监管。
建设、规划、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相关部门根据各自职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜,做好道路安全防护警示标志、标牌设臵,确保车辆和行人安全通行;电信、移动等通讯企业和相关单位根据施工地段地下管线的产权归属,协助建设单位做好管线交叉穿越。
(二)资金来源
酒泉市政府负责筹措资金2.5亿元,从2012年起三年内全部归集到位,2012年6月底前到位8333万元,2013年4月底前到位8333万元,2014年4月底前到位8333万元,其余1.9亿元资金由国电电力发展股份有限公司投资;2012年度工程启动资金1亿元,由酒泉市政府担保,国电电力酒泉热力有限公司通过银行分期分批贷款解决。
(三)建设运营
项目建设。为保证项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性,同时为避免工程衔接以及建管、协调等复杂问题,该项目由国电电力酒泉热力有限公司代表国电电力发展股份有限公司负责组织建设,市政府成立项目领导小组进行协调、监督。
项目运营。根据《酒泉市热电联产集中供热项目合作协议》规定,由国电电力酒泉热力有限公司作为一级运营商负责提供热源及一级管网的运营和管理,换热站出口阀门至终端热用户的二级热网系统,由肃州区政府确定二级运营商负责管理维护和运营,并按照适用法律和合作协议规定获取热费收益。
项目移交。特许经营期结束后,肃州区政府接受资产并履行经营管理权,合理调配利用资源,充分发挥国有资产效益。
(四)价格机制
市政府与国电电力发展股份有限公司的焦点之一就是在政府合理补偿机制下,社会投资机构能为社会提供优质的运营服务,既达到规定的建设标准和技术服务标准,同时自身还能获得一定的利润。双方约定政府根据当期煤、水、电以及集中供热系统运行维护等成本核定供热价格。由于市场等因素造成企业所收取热费无法盈利时,按照国家《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》相关规定,实施煤热价格联动机制,以本地第四季度煤价为基准,以不少于一年为联动周期。当煤炭价格涨幅达到或超过10%时,市政府将根据规定相应调高热价或给予补贴,保证国电电力酒泉热力有限公司的合理利润;相反,当煤炭价格跌幅达到或超过10%时,在相同联动机制下,政府也将调低热价。
(五)风险机制
1、风险类型
本项目在建设运营时面临如下风险:一是政策风险,主要是政策变更或法律变更给项目带来的不利影响;二是金融风险,主要是国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目融资和运营带来直接或间接影响;三是建设风险,工程项目建设过程中遇到的影响项目安全、质量和工期等的风险,主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、出现重大安全质量事故、工期延误及不能按时完工等;四是经营风险,项目运营过程中由于各种原因引起的风险,主要包括各级供热运营商因经营管理不善所导致的收入减少、成本增加等风险;五是市场风险,存在煤、电、水价格波动等带来的风险,主要包括热费收取,能源价格上涨等;六是环境风险,为满足环境保护法规相关要求而增加的支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额外费用和赔偿等。
2、风险分担原则
PPP模式下风险分担的原则主要有:一是风险和控制力一致的原则,即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低的一方承担,也就是谁可控、谁承担。二是风险和收益相对称的原则,即谁获取了收益,谁就承担风险;谁获取的收益高,谁就承担较高的风险。根据实际情况,对不可遇见或各方责权难以明确辨析的风险则遵循友好协商共同解决的原则。
3、风险和收益平衡机制
经过探索,酒泉市城区热电联产集中供热项目设立了以下平衡风险和收益的机制:
一是供热定价机制。集中供热工程属于民生工程,涉及居民的切身利益,因此供热价格实行政府定价。在投运第一年按照国电电力酒泉热力有限公司出厂热价25.5元/吉焦结算,二级运营商向居民按照20.5元/平方米收取热费。
二是风险分担机制。在风险分担问题上,政府和国电公司明确了如果超出主热源规划的888万平方米供热面积以外的热用户,接入时按50元/平方米收取入网设施改造费,超出涉及范围的一级管网建设,另行协商解决。
三是资本退出机制。城市集中供热属于民生工程,具有公益性,当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时,政府有义务介入以保证正常系统安全运行,从而确保城市居民的利益。如果国电电力酒泉热力有限公司因为自身经营不善、违约等行为导致工程建设或正常经营难以为继,政府将介入并接管项目资产。
三、借鉴价值
(一)实施效果
PPP模式在酒泉市城区热电联产集中供热项目的应用,取得了以下效果:一是缓解了政府对城区集中供热建设的融资压力,为政府分担了43%的投融资压力;二是提高了城区集中供热建设、运营效率;三是引进了先进的技术和运营管理经验。
(二)示范价值
由于该项目是对现有电厂余热的综合利用,因此在项目合作对象上不具有竞争性,此类项目如何有效开展项目采购和交易谈判,在当时的政策和程序角度还有可完善之处。但是作为西部地区开展的政府与社会资本合作,本项目仍有很多经验可资借鉴。
1、积极寻找双方战略契合点
本项目是酒泉市一项重要的民生工程,政府方战略目标在于按期建成投运,提供高效优质的公共服务,同时深化与央企合作、促进地方经济发展;社会资本方目标是加大在酒泉地区的项目发展力度,提高投资综合效益。项目的实施,实现了双方战略契合,在解决酒泉市城区供热能力不足、促进节能减排的同时,国电电力酒泉发电有限公司实现了发电余热有效地利用,提升了总体收益,实现了政府和企业的双赢。
2、及时完善配套制度
本项目是酒泉市在供热领域首次大规模引入社会资本,具有很强的探索性。为确保工作有效推进,酒泉市先后出台了多项配套政策,如:《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》、《酒泉市城市供热管理办法》、《关于进一步理顺酒泉市城区供热管理相关工作意见》等。这些制度为项目依法依规正确实施起到了保驾护航作用。
3、做好信息公开
由于项目实施范围广、周期长,对群众生产生活产生一定影响。酒泉市政府注意信息公开,在做好项目宣传的同时,及时向社会公布项目进展,为项目实施创造良好外部环境。
陕西南沟门水利枢纽工程项目
一、项目概况
(一)项目背景
陕西南沟门水利枢纽工程位于延安市黄陵县境内,水库坝址位于北洛河支流葫芦河河口上游约3公里处,距延安市约120公里,距西安市约180公里。该项目及其配套供水工程主要向延安南部重点能源化工项目供水。该项目被列入延安市“十一五”、“十二五”重点建设项目,是延安市“引水兴工,产业转型”发展战略的重要支撑,对延安经济社会发展意义重大。
陕西南沟门水利枢纽工程为大(Ⅱ)型工程,由南沟门水库和引洛入葫工程组成。南沟门水库由大坝、溢洪道、导流泄洪洞、引水发电洞、电站等五部分组成,最大坝高65米,总库容2亿立方米。引洛入葫工程由马家河低坝引水工程和输水隧洞两部分组成,每年从洛河向南沟门水库调水4424万立方米,可有效解决葫芦河水量不足问题。
项目建成后,年均可供水1.2亿立方米,可有效解决制约延安南部经济社会发展的水资源瓶颈问题。同时,年可利用供水发电约800万度,有效提高水资源利用率。
(二)项目进展
该工程于2011 年全面开工建设。截至目前,该工程前期供电工程、道路工程、导流泄洪洞工程已投入使用。大坝工程于2014 年6 月完成大坝填筑(坝高65 米),8 月通过大坝安全鉴定,12 月顺利下闸蓄水。引水发电洞、溢洪道、电站、引洛入葫输水隧洞、马家河低坝引水枢纽等工程基本完工。
二、项目运作模式
(一)建设管理体制
政府出资方为延安水务投资建设有限责任公司,社会方为陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司。供水对象主要是延安炼油厂、延安石化厂、延能化公司、华能延安电厂等陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司关联方。
(二)合作机制
该项目采用“股东资本金出资+股东担保贷款”的模式。2004 年,该项目由陕西省交由延安市负责,原计划由延安市财政出资建设。但因项目投资过大,资金落实困难,延安市政府研究同意引入社会投资人共同投资建设。2008 年,延安市政府先后邀请相关企业商洽该项目合作事宜,经多轮谈判,与陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司签订了《项目合作意向书》。
该项目概算总投资19.21 亿元,其中资本金54,540 万元、贷款137,560 万元。为解决项目建设资金问题,延安市于2009 年批准成立延安水务投资建设有限责任公司,作为政府投资主体,与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司按40%:30%:30%比例出资54,540万元资本金,组建延安南沟门水利枢纽工程有限责任公司作为项目法人,负责南沟门水利枢纽工程建设运营管理。银行贷款由项目公司的三方股东按40%:30%:30%比例担保,其中延安水务投资建设有限责任公司55,024万元、陕西延长石油投资有限公司41,268万元、华能国际电力开发公司41,268万元。
三、借鉴意义
南沟门水利枢纽工程的成功建设运营,有效解决了延安经济社会发展水资源瓶颈问题,作为准公益性项目,为投资方带来一定收益的同时,能够保证投资人关联企业用水。该项目的顺利实施,对如何引入社会资本参与水利工程建设,提升建设运营水平具有一定参考价值。
(一)采用“资本金+担保贷款”的模式解决资金缺口
该项目使用社会投资经营主体的自有资金和担保贷款,替代了部分政府财政出资,解决了资金缺口问题。这一模式对于以供水为主经营性较强的水利项目具有较强示范价值。
(二)通过竞争性谈判择优选择社会投资主体
考虑该项目资金需量求大且具有较好的财务收益,当地政府邀请多方投资主体进行洽商谈判,采用竞争方式择优与社会投资主体签订了合作以及项目投资运营协议等。
(三)完善法人治理结构提高经营管理水平
该项目由三方股东按《公司法》要求组建,完全按照现代企业模式运行,建立了较为完善的法人治理结构,在项目建设管理、运行管理、产品服务中均严格制定有关规章制度、技术标准等,不仅可以有效保障投资者权益,同时也有助于提高工程建设运营效率,保障工程顺利建设和安全运营。
(四)通过各投资方优势互补推进项目顺利进行
政府投资主体在项目前期工作中积极发挥了协调作用,确保了项目建设前期工作的顺利推进。陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司等企业发挥资金优势,确保资本金和银行贷款足额到位,同时又作为用水需求主体,在项目建成后得到了充足的供水保证。
深圳大运中心项目
一、项目概况
深圳大运中心位于深圳市龙岗区龙翔大道,距离市中心约15公里,是深圳举办2011年第26届世界大学生夏季运动会的主场馆区,也是深圳实施文化立市战略、发展体育产业、推广全民健身的中心区。
大运中心含“一场两馆”,即体育场、体育馆和游泳馆,总投资约41亿元,位于深圳龙岗中心城西区。大运中心工程量巨大,南北长约1050米,东西宽约990米,总用地面积52.05万平方米,总建筑面积29万平方米,场平面积相当于132个标准足球场。其中,体育场总体高度53米,地上建筑五层,地下一层,于2010年底完工,成为深圳地标性建筑。
世界大学生夏季运动会成功举办之后,深圳大运中心的运营维护遇到了难题,每年高达6000万元的维护成本成为深圳市政府的沉重负担。
二、运作模式
(一)项目结构
本项目采用ROT模式,即龙岗区政府将政府投资建成的大运场馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理,双方40年约定期限届满后,再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。
佳兆业接管大运中心并不涉及房地产开发。为破解赛后场馆持续亏损的难题,深圳市政府同意把大运中心周边1 平方公里的土地资源交给龙岗区开发运营,并与大运中心联动对接,原则上不得在大运中心“红线”内新建建筑物。佳兆业依托于场馆的平台,把体育与文化乃至会展、商业有机串联起来,把体育产业链植入到商业运营模式中,对化解大型体育场馆赛后运营财务可持续性难题进行了有益尝试。
深圳大运中心项目结构如下:

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图 深圳大运中心项目结构
1、佳兆业集团与龙岗区政府签订“一场两馆”ROT 主协议,获得40 年的修建和运营管理权;
2、佳兆业集团成立项目公司,作为深圳大运中心项目的配套商业建设及全部运营管理的平台,财政对项目公司给予五年补贴;
3、项目公司与专业运营公司签订运营协议,与常驻球队和赛事机构签订场馆租赁协议,与保险公司签订保险协议,与供电企业签订供电协议,与金融机构签订融资协议,与媒体单位签订播报协议。
(二)交易过程
龙岗区政府为完成深圳大运中心运营商的选聘工作,成立选聘工作领导小组,参照国内外大型体育场馆的运营经验编制了运营商选聘核心边界条件、招商推介手册及选聘工作流程,采取边考察边推介的方式,迅速开展对北京、上海、天津等3个城市8个典型场馆的考察调研,同时与国内外多家知名运营商进行了多次接触、洽谈。
结合企业的竞聘意愿和综合考察情况,邀请七位分别具有北京奥运会、上海世博会、广州亚运会运营经验的职业经理人和体育产业、规划、财务方面的专家学者组成筛选团队,对4家综合实力强的潜在运营商的资历、运营管理、改造及修建、财务等五个方面21项内容进行审查、甄选,专家现场投票推荐了2家最优谈判对象,经过区政府常务会议审议,确定佳兆业集团为首选谈判对象,经过2个多月的多轮谈判,最后选定实力雄厚、社会责任感强的佳兆业集团作为大运中心总运营商。
2013年1月,佳兆业集团深圳有限公司与深圳市龙岗区文体旅游签订修建-运营-移交(ROT)协议,协议规定佳兆业集团拥有项目40年的运营管理期,前5年政府给予每年不超过3000万元的补贴,同时要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程的全部投资。运营期间,项目设立由佳兆业项目公司与龙岗区政府双方共同管理的调蓄基金,调蓄基金从运营利润中提取,基金主要用于场馆的日常维护,增加赛事活动数量,提升赛事活动档次等。
(三)项目特点
深圳大运中心项目主要有以下几个特点:
首先,深圳大运中心项目是PPP模式在文体领域应用的典范,为政府解决大型赛事结束后场馆永续利用和经营难题提供了解决方案。
其次,深圳大运中心项目采取总运营商与专业团队共同运营的模式,由实力雄厚的总运营商引入AEG、英皇集团、体育之窗等具有国内外赛事、演艺资源和场馆运营经验的专业运营团队共同承担运营职责。
第三,构建了商业-场馆-片区的联动商业模式,创立运营调蓄基金,通过商业运作反哺场馆运营,进而由场馆带来的人流带动大运新城开发建设。
第四,引入财政资金支持,通过前五年运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式,扶持总运营商引进更多更好的赛事和演艺活动,尽快提升场馆的人气和档次。
第五,建立运营绩效考核机制,每年由管理部门对总运营商进行绩效评估和公众满意度测评,并邀请有国际化场馆运营经验的机构做出第三方评估。将考核评估与奖励挂钩,成立由文体旅游、发改、财政、公安、交通、城管等相关职能部门组成的运营监管协调服务机构,协助总运营商做好运营。
三、借鉴价值
大赛后大型体育场馆运营是个众所周知的世界性难题,在每一次大型赛事后主办城市的场馆运营便会出现困境,该现象被称为“蒙特利尔陷阱”。1976年加拿大蒙特利尔奥运会,致使蒙特利尔财政负担持续20多年;1998年日本长野冬奥会后,场馆设施高额维护费导致长野经济举步维艰;2000年悉尼奥运会后部分场馆一直亏损。全国34个省会城市的运动场馆,超过95%都是亏损的。北京奥运会和广州亚运会,大量场馆在赛后遭遇了不同程度的困境,部分位置偏僻的场馆甚至出现长期闲置。
深圳大运中心项目采取的总运营商与专业团队共同运营大运中心的模式为项目运营质量的保障奠定了基础。项目建立运营调蓄基金,通过商业运作反哺场馆运营的资金管理办法为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。从国内其他大型场馆的运营经验来看,仅仅依靠场馆的租赁费用难以为继场馆的日常维护费用,龙岗区政府与佳兆业集团吸取国内外经验,通过划拨方式将部分商业用地交由总运营商开发利用,以此产生的利润来弥补大运场馆日常运营的亏损情况,创造性的提出由政府方和运营方共同管理的调蓄基金的做法值得在更广范围内推广。
此外,该项目在运营初期引入了有力的政府补贴机制,有效地缓解了大型场馆运营之初通常出现的较大额度的收不抵支状况,降低总运营商的资金压力。
苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目
一、项目概况
(一)项目背景
进入21世纪后,苏州市城市化进程全面加快,但越来越多的城市生活垃圾与日益恶化的环境等伴随而来,解决垃圾围城问题迫在眉睫,但苏州市唯一的生活垃圾填埋场(七子山垃圾填埋场)已无法承受每年近百万吨的新增垃圾带来的环境影响,政府亟需全新的解决方案。市政府对多个国内垃圾处理的投资商进行全面考察后,最终选择与光大国际合作推进固体废弃物处置方面的首个BOT项目,正式拉开了苏州市与社会资本在垃圾处理行业的合作序幕。
(二)建设内容与规模
苏州市垃圾焚烧发电项目由一、二、三期工程组成,总投资超过18亿元人民币,设计日处理规模为3550吨,年焚烧生活垃圾150万吨,上网电量4亿度,是目前国内已经投运的最大的生活垃圾焚烧发电厂之一。项目采用国际先进的机械炉排技术,焚烧炉、烟气净化系统、自动控制、在线检测等关键设备均采用国际知名公司成熟产品,烟气排放指标全面达到欧盟2000标准,二恶英排放小于0.1纳克毒性当量每立方米。
项目一期工程配置3台350吨/天机械炉排焚烧炉,2台9兆瓦/小时凝汽式汽轮发电机组,采用半干法加布袋除尘、活性炭吸附的烟气治理技术,烟气排放执行欧盟I号标准,日焚烧处理生活垃圾1000吨左右,各项生产指标在国内垃圾焚烧发电厂中均处于领先地位。二期工程新增日处理垃圾能力1000吨,三期工程日处理能力1550吨,并预留500吨能力。为配套焚烧厂的建设,苏州市政府与光大国际继续采取BOT方式,先后建成了沼气发电、危险废弃物安全处置中心、垃圾渗滤液处置等项目。同时,在政府的主导下,餐厨垃圾处理等其他固体废弃物处置项目也相继落户该区域内。这些项目相互配套形成了一定的集约效应和循环效应,为苏州城市化发展做出了积极的贡献。
截止2014年底,苏州垃圾焚烧发电项目累计已处理生活垃圾761.91万吨,上网电量19.39亿千瓦时,相当于节约标煤111.97万吨,减排二氧化碳255万吨。
(三)实施进度
2003年9月,苏州市政府与光大国际签署了垃圾焚烧发电厂一期项目BOT合作协议,项目特许经营期为25.5年(含建设期)。2006年7月,苏州垃圾焚烧发电一期项目建成并正式投运,苏州市生活垃圾处置格局由传统的、单一的填埋处置形式,转变为“填埋为主、焚烧为辅”的形式。
2008年2月,垃圾焚烧二期项目开工建设,并于2009年5月建成投运。二期项目建成后,苏州市生活垃圾处理实现了“焚烧为主、填埋为辅”。
为了最大限度地保护环境,提高环境承载能力,更好地实现可持续发展和循环经济建设,苏州市政府与光大国际决定在原有成功合作的基础上,继续采用BOT合作方式,于2011年9月进行焚烧三期工程建设,并于2013年1月投入商业运行。至此,苏州市生活垃圾基本实现“全焚烧、零填埋”。
二、运作模式
(一)各方主体
项目合作双方分别为苏州市政府和光大国际。选择光大国际作为合作者的考虑主要是其“中央企业、外资企业、上市公司、实业公司”的四重身份,具备较强的项目实施能力。项目由苏州市市政公用局代表市政府签约;光大国际方面由江苏苏能垃圾发电有限公司(后更名光大环保能源(苏州)有限公司)签约。由苏州市市政公用局代表市政府授权该公司负责项目的投资、建设、运营、维护和移交。
双方签订《苏州市垃圾处理服务特许权协议》,并于2006、2007、2009等年度分别据其中具体条款变更事项签订补充协议。
(二)合作机制
项目分三期采用BOT方式建设,其中一期工程项目特许经营期为25.5年(含建设期),二期工程特许经营期23年,三期工程设定建设期两年,并将整体项目合作期延长3年,至2032年。在此合作模式下,市政府充分发挥其监管作用并建立较为完善的监管体系,主要包括三方面:
首先,项目所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管,并在厂内分别设有办公地点,对烟气、炉渣、飞灰等处置情况进行监管;相关职能部门成立的监管中心,有专人24小时联网监督重要的生产数据。
其次,垃圾焚烧发电项目的所有烟气排放均已实现在线公布,通过厂门口60平方米的电子显示屏向公众公示;且所有环保数据第一时间通过网络传输到环卫处监管中心、区、市环保局,实现了政府对运行的实时监管。
再次,政府部门每年两次委托市级以上政府环保监测机构对项目开展定期及不定期的常规烟气检测及二恶英检测,企业每年两次委托第三方对环境各项指标检测,确保项目运行中的环境安全。其中,二恶英每年共检测四次,由省环境监测站检测两次,项目公司自检两次,其它环境空气、生产废水、回用水检测频率已达到每月两次。从检测结果来看,各项烟气排放指标长期、稳定达到欧盟2000标准。
表1苏州垃圾焚烧发电项目2014年度污染物排放情况表(均值)

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(三)社会资本收益机制
项目依靠经营净现金流收回投资、获得收益。项目收入主要有两部分构成:
1、垃圾处理费。双方最初约定项目基期每吨垃圾处理费为90元,当年垃圾处理费在基期处理费基础上,按照江苏省统计局公布的居民消费品价格指数CPI(累计变动3%情况下)进行调整。后由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因,双方于2006年及之后多次签订补充协议,进行调整。
2、上网电价。上网电价部分执行有关标准,一期工程为0.575元/度,二、三期工程为0.636元/度。
项目公司除负担正常经营支出外,还需要负担苏州市部分节能环保宣传费用。
三、借鉴价值
(一)实施效果
本项目是国内较为成功实施的“静脉产业园”案例。苏州市垃圾焚烧发电项目自2006年建成投运以来,在实现企业自身经济效益的同时,不忘自觉履行环保企业的各项社会责任和环境责任。项目公司一直秉承光大国际“企业不仅是物质财富的创造者,更应成为环境与责任的承担者”这一核心价值观,努力构建园区化、行政化、社区化的和谐之美,并先后获得“江苏省园林式单位”、“国家高新技术企业”、“国家级3A垃圾焚烧厂”、“中国安装工程优质奖”等荣誉,中央电视台对有关经验进行了介绍。
从解决苏州市垃圾围城困境的“破局者”,到现阶段的城市环境顾问,十年间,光大国际成长为中国首个全方位、一站式、以环境服务总包为出口,提供设备制造、工程建设、运营管理等服务的合同环境服务商。光大国际的成长历程也是政府与社会资本PPP模式探索和实践的历程,是政府与社会资本合作的一项典型案例,体现了“园区化、行政化、社区化”的和谐之美。
(二)示范价值
本项目实质是围绕城市垃圾处理的一个项目群。由于各个子项内容具有较强的关联性,通过整合实施,达到了优于各子项单独实施的规模经济效益。
1、整合实施项目
垃圾处理包括多个相对独立的环节,吴中静脉产业园以垃圾焚烧发电项目为核心,将各种垃圾的集中处理,炉渣、渗滤液、飞灰等危险废物处理等环节有效整合,形成了一体化的项目群,有效提高了项目推进效率,同时实现了对不同项目收益的综合平衡,达到了整体效果最优。各种废物在园区范围内均得到有效治理,生活垃圾焚烧产生的热量已向园区周边的一个用户供热,形成区内资源与外界的资源整合,提高能源综合利用程度。

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图1各子项目相互耦合关系图
2、坚持以人为本
积极打造花园式环境并加大环保处理设施投入,严防二次污染,并与周边居民进行交流互动。在接受监督的同时,从当地居民对环境质量的要求出发进行生态修复以提高区域内的环境友好性。园区建设以来,原有的脏乱差现象有了极大的改善,区域内的宜居程度得到了大幅度的提高,体现了造福于民的宗旨。
3、严密的项目监督体系
项目建立了较为严格的监督制度,所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管专人24小时联网监督重要的生产数据;所有烟气排放均已实现在线公众公示;政府实时监管,项目还引入第三方对环境各项指标检测,确保项目运行中的环境安全,如由省环境监测站对二恶英每年共检测四次等。
4、各方利益统筹兼顾
项目建设本着优化废物综合利用网络,从废物产生、收集、输送到转化处理各个技术环节进行全过程优化,以实现经济、社会、环境效益的最大化为目标,制定两个兼顾原则:从时间上,兼顾近期和远期;在空间上,兼顾当地和周边地区,以吴中区为核心,辐射范围至苏州大市乃至长三角地区。
天津市北水业公司部分股权转让项目
一、项目概况
天津市自来水集团有限公司是天津市属国有独资有限责任公司,注册资本119951万元,为国有资产授权经营单位。公司集自来水生产、供应维护、营销服务于一体,主要经营水务、市政及管道施工、管材制造及附属配套等三大板块。
天津市北水业公司于2005年注册成立,是天津市自来水集团有限公司的全资子公司,注册资本126582万元,经营范围为集中式供水,以工业用水为主。以2007年3月31日为评估基准日,资产评估值为20.42亿元,负债6.19亿元。
天津市自来水集团有限公司对天津市北水业有限公司的49%国有股权向社会进行公开转让,以吸引社会资本参与天津市政公用设施投资建设。北水业公司49%股权评估值约6.98亿元,挂牌价为9亿元。
二、运作模式 (一)引资方式
天津自来水集团通过向合格的社会投资者转让所持有的天津市北水业公司49%股权,与股权受让方组建产权多元化的有限责任公司(称“合营公司”)。合营公司在完成工商登记变更设立后,天津市政府(或其授权机构)与合营公司签署特许经营协议,授予合营公司在营业区域内经营自来水业务的特许经营权,期限30年。期满后,合营公司原有供水区域内的全部资产无偿移交给政府或政府指定机构,并确保资产完好、满足正常供水要求。
天津自来水集团报经天津市国资委批准,根据天津市北水业公司资产评估结果,以评估后的天津市北水业公司净资产价值乘以转让股权的比例,并考虑合理溢价,确定转让基准价为人民币9亿元。
(二)职工安置方案
为帮助扩大就业,进入合营公司的员工增加至900人,即在天津市北水业公司原有680人的基础上,由天津自来水集团公司根据合营公司生产经营管理工作需要,适时安排220人进入合营公司。
1、对于同意进入合营公司的在岗职工,经双方协商一致,与合营公司签订劳动合同,并且原在天津自来水集团的工作年限与合营公司的工作年限连续计算;对于不同意进入合营公司的在岗职工,采取办理自谋职业、重新安排工作岗位、回天津自来水集团待岗三种方式。
2、天津市北水业公司原不在岗职工与在岗职工采取相同的办法,与合营公司签订新的劳动合同,并享受原待遇。
3、合营公司成立前已办理正式退休的人员,由天津自来水集团负责管理;合营公司成立后正式退休的人员由合营公司负责管理。
4、工伤职工按照相关规定妥善安置。
(三)债权债务处理方案
合营公司承继天津市北水业公司的全部债权债务(包括或有负债和责任),及因天津市北水业公司正常经营活动本身发生的且依法应当由天津市北水业公司承担的任何债务和责任。
(四)引入社会资本的实施过程
第一阶段:前期准备工作,包括四个环节:
1、内部决策
引资方天津自来水集团制定天津市北水业公司股权转让方案,并载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等;按照天津自来水集团内部决策程序,召开董事会进行审议,形成书面决议;听取企业职工代表大会意见,对职工安置等事项经职工代表大会审议通过。
2、专业机构确认
引资方组织对引资标的企业天津市北水业公司进行清产核资,并委托会计师事务所进行全面审计,包括企业法人代表的离任审计;聘请资产评估机构进行资产评估,评估结果报市国资委备案,并确定挂牌底价;聘请律师事务所,对引资方和引资标的企业的主体资格、国有资产产权登记情况、股权转让方案的内部决策程序与决策结果、保护职工权益和债权人利益的措施、维护国有产权转让收益的措施等,进行合法性判定,并出具《法律意见书》,确保转让部分存量国有股权引入社会资本的行为合法有效。
3、股权转让引资方案报批
引资所制定的《股权转让方案》及其他相关文件经政府相关主管部门(市公用事业办公室、建设管理委员会、国资委、发改委、财政局、国土局、劳动和社会保障局等)审核批准。
4、提供专业引资咨询服务
为提高引资工作效率,满足转让部分国有股权实现政府和社会资本合作项目的专业性、合规性要求,咨询机构在项目实施早期提前介入,牵头组织相关专业机构为引资方提供全方位的专业化引资招商、国有股权转让以及财务、法律等咨询服务。
第二阶段:引资标的挂牌交易及招标
本项目股权转让引资标的于2007年6月26日在天津产权交易中心公开挂牌,2007年7月23日挂牌时间截止。挂牌后,咨询机构协助天津自来水集团进行全球招商,并对意向投资人进行必要的调查,帮助引资方深入了解意向投资人信誉、实力和经验以及其投资意愿等,便于天津自来水集团公司制订对策、完善引资方案。同时,咨询机构还根据意向投资人的投资意愿,安排其对引资标的进行必要的尽职调查,以便于意向投资人充分了解引资项目情况,以利于其作出科学的投资决策,提高引资工作效率。
在挂牌期间,共有三家意向投资人在天津产权交易中心申请办理意向受让登记手续,并经天津产权交易中心正式受理。分别是:香港中华煤气有限公司、中法控股(香港)有限公司、威立雅水务-通用水务公司。在通过挂牌征集到合格意向社会投资人后,咨询机构着手编制引资招标系列文件,包括《招标文件》、《特许经营协议》、《股权转让协议》、《产权交易合同》、《合资合同》及《公司章程》等。挂牌截止后,国信招标及时向三家意向投资人发出投标邀请书,发售招标文件,并对引资招标文件进行澄清和答疑。
股权转让引资招标项目的评标委员会成员由招标人代表和从专家库中随机抽取的技术、经济、法律等方面的专家共9人组成。评标专家对投标人文件进行分析,认为三家投标公司均是国际知名大型企业,均具有丰富管理经验、国际一流的供水生产和管理技术以及良好信誉,符合本项目拟引入的社会投资人要求,特别是威立雅水务—通用水务公司在中国和世界范围拥有较突出的水务业绩。
经过评标专家综合评审和打分,威立雅水务—通用水务公司最大限度地响应了引资招标文件的要求,报价最高,商务和技术评标最优。评标委员会一致推荐综合评标最优的威立雅水务—通用水务公司为本股权转让引资项目的中标人。
第三阶段:组织谈判并签署合同
本次股权转让引资项目在《中标通知书》发出4个工作日内,天津市北水业公司与威立雅水务—通用水务公司完成所有合同的谈判工作,并于2007年9月5日举行签字仪式,双方签署《股权转让协议》《产权交易合同》《合资合同》及《公司章程》等。《合资合同》约定,天津自来水集团与威立雅水务—通用水务公司以51%:49%的股份设立合资公司。天津市政府通过天津自来水集团实现政府和社会资本合作,总计利用社会资本总金额达30.9亿元(其中49%的股权转让价款为21.8亿元),为天津供水事业的发展提供了必要的资金,也为天津乃至全国通过转让存量国有资产引入社会投资人进行政府和社会资本合作提供了一个成功经验。
(五)项目运作特点
1、以企业为主体运作水务项目
本次股权转让引资项目是天津自来水集团代表政府机构,作为运作主体,在政府有关部门的指导下进行。在项目操作模式上,形成以咨询机构为核心,各专业咨询顾问(产权、法律、财务)配合的模式,对股权转让引资方案进行全面论证,充分发挥各方优势。
2、建立项目财务模型
本次股权转让引资项目实施过程中,牵头咨询机构建立针对性较强的财务模型对标的资产进行价格估算。应用此模型,一方面,可以与资产评估机构的评估结果进行比较,二者相互校核,找出差异并分析原因;另一方面,财务模型的建立可用来校核投资人的报价,从而分析其对项目的期望,如对未来水价,水量的预期和运营期的投资计划,从而了解投资方的运营管理能力,找出其不合理的假设和前提,并在后续谈判中加以纠正,掌握谈判的主动权。
3、招标文件中公布所有引资合同文本,提高引资谈判效率,保障了双方利益
在招标阶段拟定并公布股权转让引资所涉及的主要合同文本条款,并将对于合同条款的接受和响应程度作为选择意向投资人的标准之一。由于在拟定合同文本时做了扎实的工作,招投标双方均充分理解各自的权利和责任。从实际情况来看,中标人对相关合同内容全部接受,因而极大地提高了后续引资合同的谈判效率,最大程度上维护了政府和社会投资人的利益。
4、设定科学的边界条件
股权转让引资项目的边界条件,包括出让股权比例、合营期限和特许经营期限、期满后资产处置、财务安排等,均是项目核心内容。设计合理的边界条件能够保障公共安全,维护公众利益。在发布招商引资公告的同时公布边界条件,要求投资人必须响应边界条件,并作出不得进行实质性变更的承诺。进入合同谈判阶段时,边界条件条款自然转为不可谈判条款。
5、科学制定评标办法
股权转让引资项目本着提高城市供水服务效率、运营能力和服务城市发展的目标选择投资人。因此,评标办法不应仅以投标报价作为唯一因素,而应采用综合评价法,包括合同价款支付时间,对合营公司可持续发展的支持,投资人对合同文本的响应程度,投资人的技术、运营能力以及资金实力和信誉等因素都应在评标办法中体现。
三、借鉴价值
本次股权转让引资项目在2007年即通过向社会资本转让国有公司部分股权的方式实现了政府和社会资本合作,不仅有利于国有企业改制,实现国有企业产权多元化,发展混合所有制经济,提升了国有经济的实力和控制力,而且对存量国有资产采取PPP模式引进社会资本,推进了市政公用事业体制改革。
(一)实现股权多元化
天津市北水业公司通过转让部分股权,实现了企业股权多元化,这有助于按照现代企业制度,推进企业不断完善法人治理结构,并在体制、机制上不断创新,形成适应市场经济的高效管理模式。
(二)拓宽融资渠道
供水行业存在风险小、利润稳等优点,已成为社会资本青睐的投资领域,这给企业盘活存量资产、融通资金提供了良好机遇。本项目的成功运作,为天津自来水集团在水厂建设、管网铺设、二次供水改造等项目拓宽了融资渠道、提供了建设资金,有效促进了天津供水事业持续发展。
(三)促进集团化发展
天津自来水集团发展规划中提出要“逐步向控股公司过渡”、“以区域供水为战略布局,根据供水发展的实际需要,组建多个区域型水务公司。集团公司保持对区域型水务公司的控股地位”。本项目将市北及津滨水厂经营区域内的产供销等具体生产经营职能从天津自来水集团分离出来,为集团以后向以产权管理、战略决策、资本运作、考核评价为主要职能的控股公司过渡创造了有利条件。
(四)提高供水质量
通过引进跨国公司参与投资,可引进国外先进技术,促进企业提升管理水平和运行效率,推动企业在提高供水水质、保证供水压力、改造老旧管网、减少水量漏失等方面实现新的突破和跨越。
(五)最大限度地维护公共利益
本项目合作双方明确约定,合营公司在服务价格即水价方面,严格遵循《价格法》相关规定,实行全市统一定价,即同一产品相同价格,不针对合资公司单独定价或调价。合资公司只拥有天津市某一区域的特许经营权,即使其提出调价要求,也只能遵循规定程序按天津全市成本水平综合考虑,从而避免社会资本“高溢价中标、马上调水价”的现象,最大限度地维护了公众利益。
渭南市天然气利用工程项目
一、项目概况
(一)项目背景
为了加快天然气利用步伐,加速发展渭南市天然气事业,解决城市能源问题,1996年10月经原陕西省计委研究,同意建设渭南市天然气利用工程。1998年12月,经渭南市人民政府批准,由渭南市城市建设总公司出资注册成立渭南市天然气公司(为渭南市人民政府所属国有企业),主要从事渭南市城市燃气输配工程建设和经营管理。
渭南市人民政府一直非常重视政府与社会资本合作问题,早在2000年就开展了渭南市天然气公司股份合作制试点,将渭南市天然气公司由市政府出资的国有独资企业改制为两家股东构成的股份制企业,渭南市城市建设总公司持股51%,陕西省投资集团(有限)公司(原陕西省电力建设投资开发公司)持股49%。其中,陕西省投资集团(有限)公司以货币资金出资1568万元,渭南市城市建设总公司以原渭南市天然气公司净资产折股出资1632万元,变更后的注册资本为3200万元。但是由于企业规模小,股东筹资能力弱等原因,推动渭南城市天然气设施建设力度较弱。
在此背景下,渭南市对公司进行了股权多元化改造,并探索通过特许经营模式等推动项目建设。
(二)项目实施进程
该项目包括两个环节,即在既有的渭南市天然气公司进行现代企业制度改造,以及推进渭南市所管辖区域天然气利用工程项目两方面。
1、股权多元化改造
2009年7月,渭南市城市建设总公司在西部产权交易所拍卖了所拥有的渭南市天然气公司51%股权中的49%股权,陕西百事通企业(投资)集团有限公司以8000万元人民币竞得。陕西百事通企业(投资)集团有限公司成立于1998年,是以能源投资、信息产业、旅游文化、商业地产为支撑的多元化经营的跨国企业集团。
2009年12月,陕西百事通企业(投资)集团有限公司将其所拥有的渭南市天然气公司49%股权中的2%股权转让给陕西省投资集团(有限)公司,并将渭南市天然气公司于2009年12月31日更名为渭南市天然气有限公司。
近年来,依据陕西省国资委、渭南市国资委有关渭南市天然气有限公司国有股权无偿划转的文件精神,以及股东陕西百事通企业(投资)集团有限公司股权转让文件,公司股权结构变更为陕西燃气集团有限公司持股51%,陕西百事通能源有限公司持股47%,渭南市产业投资开发集团有限公司持股2%。
2、城市供气项目建设
为了加快“气化渭南”工程建设步伐,完善区域城市基础设施功能,推广使用清洁能源,政府相关职能部门分别与渭南市天然气有限公司(原渭南市天然气公司)签署所管辖区域天然气利用工程项目投资合同,确定了以特许经营模式推进项目投融资的模式。
二、运作模式
(一)企业改制
改造后,渭南市天然气公司由市属国有独资公司转变为省属国资控股,省、市国有资本和社会资本共同投资的混合所有制企业。从管理上实现了对当地国有垄断性企业的改制,基本建立了现代企业制度。
(二)重大项目投资模式
企业改制为创新渭南市天然气设施投融资模式创造了条件,后续推进了一系列项目,主要项目有:
2008年11月,渭南市临渭区新型工业化管理办公室与渭南市天然气有限公司签署项目建设投资合同书,同意渭南市天然气有限公司在渭南市临渭区新型工业项目区投资建设天然气配送项目(现更名为经开区天然气利用工程)。
2013年4月,临渭工业集中区开发有限责任公司与渭南市天然气有限公司签署渭南市临渭工业集中区天然气利用工程项目投资合同书。同意渭南市天然气有限公司全额投资建设渭南临渭工业集中区天然气利用工程建设项目,在该项目实施的过程中,协助办理投资项目的有关法定许可手续,由“渭南市天然气有限公司”特许经营,经营期限30年。
功能,推广使用清洁能源,政府相关职能部门分别与渭南市天然气有限公司(原渭南市天然气公司)签署所管辖区域天然气利用工程项目投资合同,确定了以特许经营模式推进项目投融资的模式。
二、运作模式
(一)企业改制
改造后,渭南市天然气公司由市属国有独资公司转变为省属国资控股,省、市国有资本和社会资本共同投资的混合所有制企业。从管理上实现了对当地国有垄断性企业的改制,基本建立了现代企业制度。
(二)重大项目投资模式
企业改制为创新渭南市天然气设施投融资模式创造了条件,后续推进了一系列项目,主要项目有:
2008年11月,渭南市临渭区新型工业化管理办公室与渭南市天然气有限公司签署项目建设投资合同书,同意渭南市天然气有限公司在渭南市临渭区新型工业项目区投资建设天然气配送项目(现更名为经开区天然气利用工程)。
2013年4月,临渭工业集中区开发有限责任公司与渭南市天然气有限公司签署渭南市临渭工业集中区天然气利用工程项目投资合同书。同意渭南市天然气有限公司全额投资建设渭南临渭工业集中区天然气利用工程建设项目,在该项目实施的过程中,协助办理投资项目的有关法定许可手续,由“渭南市天然气有限公司”特许经营,经营期限30年。
2013年4月,华县瓜坡镇人民政府与渭南市天然气有限公司签署渭南至华县瓜坡城市气化工程项目合同,同意渭南市天然气有限公司在陕西省华县建设渭南至华县瓜坡城市气化工程项目。
其中以临渭工业集中区天然气利用工程为例,合同约定渭南市天然气有限公司按规划自费为园区敷设天然气管网,建设企业从园区企业及居民用气使用费中获取利益。
(三)政府履约情况
1、积极与省市发改委、省市地税局沟通协调,取得国家鼓励类目录企业确认批复,享受国家西部大开发税收优惠企业所得税减10%的政策,四年共为公司节约税金约450万元。
2、2013年获得省级国有资本经营预算科技创新专项资金150万元,用于新型复合材料在城市燃气重难点防腐蚀领域的综合应用。
3、在项目手续办理中,高新区管委会、市政工程处等政府相关职能部门为公司免除工程挖掘费、占道费等,支持企业发展。
(四)企业履约情况
1、改制以来,按照现代企业管理制度运作,实行董事会领导下的法人负责制,责、权、利明确,透明度高,灵活性强,内部规章管理制度健全,公司业绩稳定增长,经营活动现金流良好。2014年销气量9445万立方米,五年增长249%;累计发展居民用户11.5万余户,五年增长74%;利润总额2350万元,五年增长312%;日最高供气量85万立方米,五年增长372%。这些数据大大增强了广大职工对公司改制后继续发展的信心。
2、渭南市天然气有限公司自改制以来先后投资9000万元建设渭北经开区、重点乡镇华县瓜坡镇、高新区渭临经济合作区、南塬临渭工业集中区天然气气化工程,建成经开区天然气门站、华县瓜坡镇天然气门站及配套中压管网60公里。渭南市天然气有限公司以渭南市区为中心,向周边工业园、重点乡镇辐射格局基本形成,为周边区域经济、环境改善、人居和投资环境质量的提高起到了积极作用。
三、借鉴价值
(一)实施效果
企业旧貌换新颜。改制前,由于企业收入仅够保上游气款和职工工资,办公环境差,领导班子虽然努力改变原有状况,但由于底子薄和融资困难,一直不理想。改制后,在股份制企业灵活快捷的决策机制和强大的资金流支持下,渭南市天然气有限公司领导班子按照现代企业的要求,制定完善企业标识、内部刊物、用户手册、劳动工装等具有独特内涵的标志,全面落实安全管理规范化、制度化、标准化建设,使渭南市天然气有限公司成为渭南市企业对外展示的一个窗口。渭南市天然气有限公司认真履行企业社会责任,积极服务于地方经济建设,努力改善企业经营发展环境。积极与各级政府、行业主管、合作伙伴、新闻媒体、社会各界建立诚信、沟通、合作、互助的合作关系,为公司经营发展创造条件,实现公司安全长治久安、企业与社会共同发展。渭南市天然气有限公司被确定为“危险化学品安全生产标准化二级企业”,被评为“渭南市市级文明单位”,被评为“陕西省纳税信用等级A级纳税人”,渭南市天然气有限公司客户服务部荣获渭南市“青年文明岗”称号。
全面实现“煤改气”。为贯彻落实省委省政府“治污降霾〃保卫蓝天”专项行动计划,改善渭南城区空气质量,解决渭南城区集中供热设备陈旧,故障率高这一“老大难”问题,渭南市天然气有限公司同市政府、市住建局、市环保局等行业主管部门协调调整渭南市集中供热发展思路,实施以高效环保区域天然气锅炉房为主体的煤改气集中供热体系建设,解决渭南城区群众冬季采暖问题。根据市政府有关渭南城区集中供热煤改气专题会议精神,公司承担渭南城区市政集中供热区域“煤改气”气源保障落实工作,投资1000多万元,对站区调压设施、供气支路及中压管网优化改造,建成一个完整的配套体系。改造完成后,中压管网供气20年不落后,供气能力由原来的日供气60万立方米增加到120万立方米,确保了高峰用气以及“煤改气”供气需求。
(二)示范价值
本项目实施较早,由于当时政策环境等因素,项目的集体实施程序等与当前要求不尽相同,但是在城市燃气领域将企业改制与引入市场机制相结合,仍然具有典型意义。
1、在推进国企改革过程中实现政府和社会资本合作
我国处于转轨时期,面临着经济发展和推进改革多重任务,该案例目是在原有国有企业发展基础上,通过不断改革创新,最终实现了政府和社会资本合作,达到了多方共赢局面。
2、选择特许经营模式推动市政基础设施不断完善
该案例通过授予“渭南市天然气有限公司”供气特许经营权,可充分发挥社会资本的专业、技术和管理优势,切实加快市政基础设施建设,有效提高公共服务的质量和效率。
张家界市杨家溪污水处理厂项目
一、项目概况
为加强城市环境基础设施建设,保护好区域生态环境,更好地促进地方经济发展,张家界市政府决定采用BOT方式投资、建设、运营张家界市杨家溪污水处理厂,并授权张家界市永定城区污水处理厂项目建设指挥部负责该项目实施工作。
杨家溪污水处理厂是湖南省政府列入全省污水处理设施建设三年行动计划、2008年必须开工、2009年必须建成的污水处理项目,也是张家界市2008年十七个重点建设工程之一。
该项目污水处理规模近期为4万立方米/日,远期为8万立方米/日,总投资6700万元。杨家溪污水处理厂位于西溪坪老火车站东侧,占地40余亩,污水处理工艺采用成熟的A2/O处理工艺,污水出水水质符合GB18918-2002城镇污水处理厂污染物排放标准中的一级B标准。
张家界市永定城区污水处理厂项目建设指挥部通过公开招标方式选择湖南首创投资有限公司为该项目投资人,由其在张家界市注册成立项目公司融资、建设、运营和维护项目设施,在特许经营期限内提供污水处理服务获取污水处理服务费,并在特许经营期届满后将项目设施无偿完好移交给政府方或其指定机构。
项目于2008 年6 月开始进行公开招标,7 月完成特许经营协议谈判,8 月正式完成签约,9 月开始进行设计优化和前期准备工作, 2008 年底正式开工并于2009 年底前完工进入试运营阶段。项目于2010 年5 月通过环保验收正式商业运行。
二、运作模式
张家界杨家溪污水处理厂采用BOT 的方式进行建设、运营和维护。由湖南首创投资有限公司100%出资成立张家界首创水务有限责任公司负责项目的具体运营。张家界市人民政府授权张家界市住房和城乡建设局与张家界首创水务有限责任公司签署了《张家界杨家溪污水处理厂BOT 项目特许经营协议》就特许经营、项目的建设、运营、维护、双方的权利义务、违约责任、终止补偿等内容进行约定。

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图 项目PPP 结构图
1、特许经营的形式。
通过BOT方式引入社会资本,由社会资本投资建设并运营本项目,经营期限届满后将污水处理设施无偿移交政府或政府指定的接收单位。
2、特许经营的范围。
在特许经营期内投资建设、运行张家界市杨家溪污水处理厂(不含管网资产),处理政府提供的污水,收取污水处理服务费。厂区红线范围外的为项目建设与运行所需的市政配套设施(包括道路、上水、供电)以及污水收集管网系统建设由张家界市政府负责,不包含在项目范围内。
3、特许经营的期限。
本项目的特许经营期限为25年。
4、计量及价格机制。
由于运营期内污水处理量存在不确定性,本项目通过设计基本水量的方式为政府方和社会投资人有效分担该风险。水量不足时政府方应就基本水量支付基本污水处理服务费,污水处理厂的实际处理水量超过基本水量,超额水量部分按60%付费。项目每两年根据人工、电费等成本变动进行调整。政府方应履行必要的审核、审批程序并在一定时间内给予答复。
5、终止后补偿。
因政府方或者项目公司自身的原因引起特许经营协议终止,双方需各自承担相应的责任,对另一方作出补偿;由于自然条件引起的不可抗力事件导致协议终止,双方的损失应各自承担;如果由于政策、法律法规等引起的协议终止,政府方承担补偿项目公司损失的责任。
三、借鉴价值
张家界市杨家溪污水处理厂BOT项目主要目标是引入社会资本的资金以及先进技术和管理经验,提高污水处理服务的质量和效率,推进污水处理市场化改革。从目前来看,这一目标基本达到。总结经验,有如下方面可供借鉴。
1、PPP项目实施需要营造公开透明的政策环境,建立协调机制,规范化操作。
首先,市政府成立了市级层面的项目建设指挥部,保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。在指挥部推动下,项目的招标和谈判更加透明、决策更加科学民主,协调各职能部门更加高效。
其次,政府聘请专业咨询机构提供财务、法律等顾问服务,提高项目决策的科学性、操作的规范性。顾问服务主要包括两方面内容:一是按国家有关法律法规和规章制度,设计风险和利益分担共享机制,编制特许经营协议;二是构建项目财务模型,为政府方在进行项目招标、谈判中提供参考和支持,通过公开程序确定项目的合理污水处理服务费单价。
2、社会资本提前介入,实现风险控制前移。
张家界市杨家溪污水处理厂BOT项目在招标文件中明确要求处理工艺成熟、处理效果良好,能够保证污水处理后能达标排放。社会资本在事前通过调查、踏勘等方式,根据实践经验确定了处理工艺,并在投标时按工艺特点报价。目前经运行测试,主要工艺设备符合政府要求的技术先进性和可靠性,满足投资人关注的经济性要求,达到了期初提出的整体要求。
3、建立合理的风险分担机制和收益分享机制。
该项目在风险管理方面秉承了“由最有能力管理风险的一方来承担相应风险”的风险分配原则,即承担风险的一方应该对该风险具有控制力;承担风险的一方能够将该风险合理转移;承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;由该方承担该风险最有效率;如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,本项目在政府、社会资本成立的项目公司之间设定风险分配机制,体现在相关法律协议中。本项目主要风险分配框架见下表。
表 项目主要风险分配表
在政府方与项目公司签署协议后,除表中可能存在的风险外,还可能存在项目公司中途违约或者在项目移交时不进行大修等情况,所以杨家溪污水处理厂项目设置了三种保函:
一是履约保函,用来保证项目公司履行建设厂区的义务,在项目建成后该保函将退还;
二是维护保函,用来保证项目公司改造运营、维护污水处理厂的义务,在项目将要移交时用移交保函取代;
三是移交保函,在项目移交时和保证期内保证项目全厂的设备、设施得到良好的大修,在保证期结束后退还。
重庆涪陵至丰都高速公路项目
一、项目概况
重庆涪陵至丰都高速公路是重庆高速公路路网的重要组成部分,属于《重庆市高速公路网规划》的“三环十射三联线”骨架公路网中“十射”部分,是重庆市、贵州北部、四川南部地区通往长三角地区最快捷的公路运输通道,也是沪渝通道内最后建设的一段高速公路,同时也是重庆“一圈两翼”经济圈的重要交通纽带及沿江综合交通运输体系的重要组成部分。项目的建设,对增强重庆主城区对三峡库区的经济辐射,促进重庆逐步发展成为长江上游交通枢纽和经济中心,提高重庆干线公路网的可靠性和安全性具有重要意义。
项目经重庆涪陵城区、清溪镇、南沱镇、湛普镇,丰都县城区及双路镇,按双向四车道高速公路标准修建,路线全长46.5公里。设计车速80公里/小时,路基宽度24.5米,沥青混凝土路面,交通工程和沿线设施等级为A级。全线有特大桥梁4座共4526米,大桥11座共6004米,涵洞36道,人行天桥8座,互通式立交8处(含预留立交1座),分离式立体交叉8处,通道14道,特长隧道2座共8791米,长隧道3座共6110米,中隧道3座共2235米,总投资41.79亿元。项目于2008年批准立项,2009年6月开工建设,2013年建成通车。
二、运作模式
(一)采用BOT+EPC模式
BOT+EPC模式,即政府向企业授予特许经营权,允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营,而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工,当特许期限结束后,企业将该设施向政府移交。
项目于2008年4月启动投资人招标,采用“BOT+EPC”投融资模式,经招标确定中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。经市政府授权,由市交委于2008年8月与投资人签订项目投资协议,约定由项目投资人根据项目规划和政府相关要求完成项目投资建设和运营管理。项目投资协议签署后,投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司,具体负责项目的投资建设和经营管理。经市政府授权,市交委于2009年5月与项目公司签署项目特许权协议,授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权,项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。
(二)项目实施方案
1、项目为经营性收费公路,收费期限为30年;
2、授予项目投资人独占性、排他性的经营管理权利,依法享有车辆通行费收取权、项目沿线规定区域内的服务设施经营权、项目沿线规定区域内的广告经营权等;
3、对投资人的非竞争性承诺,即除招标前国家、重庆市已规划的公路项目外,政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路,但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外;
4、承诺投资人享有重庆市人民政府建设运营高速公路的同等优惠政策;
5、按照高速公路供地政策,以划拨等方式提供项目建设用地的土地使用权;
6、为投资人获取项目投资建设、经营管理相关文件提供支持。
(三)项目公司与总承包人的职责划分
工程建设原则上按照“小业主,大总包”的模式进行管理,项目业主的职责主要由项目公司承担,但部分现场的质量、安全等管理工作由项目公司和总承包人共同负责。项目公司与总承包人、分标段承包人、设计、监理等参建各方权责明晰、统筹协调、各司其责。
项目公司履行项目法人职责,按照股东、董事会赋予的权责,负责项目建设的融资,总承包合同的履约管理,建设项目进度、质量、安全和投资目标的制定和宏观管理,负责拨付资金,以及建设施工环境、征地拆迁政策的总体协调和指导工作。
总承包人作为项目建设过程的管理实施主体,履行总承包合同约定的职责,负责建设过程的质量、安全、进度和投资的具体管理及其与之合作的勘察设计、施工、材料及设备供应等单位协调和履约管理,负责建设施工与环境的具体协调管理,并接受政府主管部门、项目公司的监督、管理。
(四)项目公司工程管理
在前期工程管理过程中,项目公司多措并举,代表和维护着双方股东的共同利益。
1、实行EPC总价包干,有效控制投资成本
在签订EPC合同时,对工程建设过程中可能存在的风险进行约定分担和规避,明确“除由于不可抗力原因、重大技术标准、重大建设规模、重大建设范围调整、工程主要材料价格重大变化等造成工程费用增减外,不得要求对总承包价格调整”,可以有效控制投资成本。
2、临时用地包干使用,有效控制用地数量
临时占地费用按单列费用供承包人包干使用,数量以批复的初步设计文件概算中临时用地数量为准,单价以发包人与地方政府签订的最终执行价格为准。只有因不可抗力原因,或与初步设计相比重大技术标准、重大建设规模、重大建设范围调整等造成工程临时用地的增加,才可通过变更对包干数量进行调整。
3、引进设计监理,优化施工设计
由于采取EPC模式建设,为保证总承包单位进行设计优化,满足项目业主的功能要求和初步设计的技术标准,在设计单位完成施工图初步设计后,项目公司委托设计监理对图纸进行审查,取消不必要设计,优化不合理设计,对工程建设项目设计阶段和实施阶段的投资进行有效控制。
4、建立工程量清单台账,做好建设费用控制
项目公司委托相关咨询公司进行编制和建立工程量清单台账,总承包人对建立的工程量清单台账进行复核确认,作为工程计量支付的依据。一是减少中间计量的工作量,便于计量支付,加快支付进度;二是有利于编制施工计划,反映工程进度;三是有利于工程变更管理,避免工程量交叉;四是有利于控制项目投资;五是有利于做好工程决算工作。
5、建立变更调配金制度,做好项目投资控制
项目公司在合理分配总承包方合同价时,合理设置变更调配金制度,以确保项目顺利开展,保障项目投资控制。变更调配金的来源主要有施设与初设之间的投资差异、按正常分配专项后总承包合同价的结余、后续工程的变更或合理化建议的结余、总承包统筹管理带来的结余以及其他额外来源。
(五)总承包人具备项目整体管理能力
与传统项目管理模式相比,BOT+EPC模式将发包人分段招标时对各实施阶段增加的管理与实施费用,以及因发包人管理招标的投资增加、竣工日期延长等风险,与总承包人共担,强化风险识别,降低风险等级。同时,该模式下的项目投资管理和成本控制要求更加精细化,以满足投资股东双方的效益目标。
总承包商承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。在项目全寿命期中担当传统招标模式中“建设单位”的角色。EPC工程总承包管理的本质是要充分发挥总承包商的集成管理优势,需要总承包商强大的融资和资金实力、深化设计能力、成熟的采购网络,以及争取施工技术精良的专业分包商的资源支持和有效监控等。
三、借鉴价值
项目的成功建设和运营,是重庆市对“BOT+EPC”模式进行的一次有益探索,通过将BOT和施工总承包方式结合,有效地提高了项目公司内部的沟通效率、工程建设进度,工程建设成本也得到有效控制。自此,重庆市高速公路开始了“BOT+EPC”建设模式的广泛应用。
(一)提高管理效率
BOT+EPC模式,以EPC总承包商为中心,业主不再有传统项目管理中的控制权。总承包商除接受业主的质量监管外,是项目建设管理的核心层,有足够的自主权。EPC建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口,加快了现场解决问题的能力。同时,项目公司人员能最大化精简,只需要少部分高素质人员。
(二)加强制衡约束
1、过程制衡,是BOT+EPC模式下高速公路建设项目注重项目的全寿命周期管理。作为投资主体的业主,负责工程项目的策划、设计、融资、建设管理、运营管理等全过程的工作。
2、权利制衡,在BOT+EPC模式下组建的项目公司不再像传统模式下的项目公司直接对建设项目进行管理,而是将具体事务转移交给总承包商进行管理,其主要工作转变为质量的监管与确认、设计条件的认可、采购行为的认可、现场的外部协调、费用的确认与重大变更的签认以及提交场地等,从而较好的回避了工程量及费用变更风险。
3、利益制衡,在BOT+EPC模式下,建设项目中的一些股东同时也承担项目总承包的任务。因此,总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题,激发其管理动力,充分挖掘其项目管理的潜力,使承包商在项目实施中变被动为主动,在项目管理上有利于项目的整体利益。
(三)主要比较优势
1、在限额以内进行设计、施工、采购,从而更加有效地控制投资,由比较先进的“固定单价”承包模式提高到更加先进的“固定总价”的合同模式。
2、设计单位与施工单位无缝连接,设计单位作为总承包商的一个部门,在设计阶段与施工单位共同对项目建设提出更为合理的设计方案和施工方案,从而减少施工阶段的设计变更;总承包商作为投资人,为使项目尽快投入运营、产生效益,采取更为合理的施工组织,合理缩短建设工期,尽可能避免“工期马拉松、投资无底洞”的现象;承包人参与到项目实施阶段的项目管理和使用阶段的项目管理,在建设过程中不再单纯追求建设阶段的收益,转而站在工程项目全寿命周期的角度,增加节约投资的动力。
3、总承包商以项目整体利益为出发点,通过对设计、采购和施工一体化管理,对共享资源的优化配置、大型专用设备的提供以及各种风险的控制为项目增值,总承包商对影响工程造价的大宗材料可统一招标采购,从而降低采购成本。
4、总承包商参与项目的运营,会更加重视施工质量,降低运营阶段的养护成本。
5、EPC工程又称“交钥匙”工程,投资方只提出建设方案、标准,不必投入大量的人力、物力到项目管理中。
6、总承包商作为投资人,具有为项目融资的性质,进而分担了传统投资人的投资风险。
7、可以充分发挥总承包单位的统筹协调能力。
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